II SAB/Po 49/19

Dnia 28 sierpnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 sierpnia 2019 roku sprawy ze skargi R. G. na bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z 24 marca 2019 r., który do Komendy Policji (dalej KWP w P.) wpłynął w dniu 1 kwietnia 2019 r., R. G. zażądał udostępnienia informacji publicznej w postaci informacji dot. "struktury organizacyjnej", które w dniach od 13 grudnia 2016 r. do 20 grudnia 2016 r. "były zmieniane, modyfikowane i/lub usuwane w Biuletynie Informacji Publicznej Komendy Policji w treści, jakiej ukazały się w tym czasie, po modyfikacjach". Wnioskodawca określił sposób i formę udostępnienia żądanych informacji: - sposób udostępniania: wysyłka pocztą tradycyjną na wskazany adres; - tryb udostępnienia: wydruki lub kopie wydruków, obrazujące treść mieszczonych w BIP, po zmianach (modyfikacjach) w zakresie dokumentów w kategorii "struktura organizacyjna" przedstawiające zakres danych, które ulegały modyfikacji w żądanym okresie czasu. W odpowiedzi na wniosek Komendant Policji pismem z dnia 5 kwietnia 2019 r. poinformował wnioskodawcę, że dane publikowane na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Komendanta Policji (dalej: BIP KWP w P.) w kategorii "Struktura organizacyjna" stanowią jeden artykuł (podstronę internetową), gdzie zawarte w nim informacje dot. kierowników komórek i jednostek organizacyjnych Komendy Policji, modyfikowane są na postawie komunikatów otrzymanych przez Wydział Kadr i Szkolenia KWP w P.. Z uwagi na to, że publikowana podstrona internetowa, która zawiera strukturę organizacyjną KWP w P., stanowi jeden dokument, w którym dane są aktualizowane (modyfikowane), Komenda Policji nie jest w posiadaniu informacji opublikowanych w BIP w okresie wskazanym we wniosku. Obsługiwany system informatyczny BIP z poziomu Komendy Policji nie posiada systemu kontroli wersji dokumentów, w których dokonywano zmian. Poinformowano ponadto, że BIP umożliwia użytkownikom wgląd do rejestru zmian, który określa: - datę operacji, - imię i nazwisko osoby publikującej, - wykonaną akcję (publikacja, modyfikacja, skasowanie, przeniesienie), - tytuł dokumentu, którego dotyczy zmiana. Organ podał, że rejestr zmian jest dostępny pod adresem: [...] Pismem z dnia 26 kwietnia 2019 r. R. G. wniósł skargę na bezczynność Komendanta Policji w sprawie udostępniania informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Komendanta Policji do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa 3) zasądzenie od organu na jego rzecz wszelkich kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego odmowa udostępnienia informacji na wniosek nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ nie wydał wymaganej przepisami prawa decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji. Skarżący podniósł, że na mocy odpowiednich przepisów informacje gromadzone w bazie danych stron Biuletynu Informacji Publicznej i udostępnione przez organ, powinny być kopiowane i przechowywane przez ten organ. Wobec powyższego stwierdzenie, że KWP w P. nie jest w posiadaniu informacji, jakie w żądanym okresie czasu gromadził i udostępniał w BIP, jest niezgodne ze stanem faktycznym i wymogami odpowiednich przepisów prawa w tym zakresie. Organ nie rozpatrzył żądanego udostępnienia informacji publicznej w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Udzielenie informacji wymijającej, nieprecyzyjnej i przedstawionej w sposób niebędący pełną odpowiedzią na złożony wniosek stanowi podejście pełne indolencji, które zaburza zaufanie obywatela do organów państwa, a udzielenie odpowiedzi nieprecyzyjnej i niepełnej stanowi rażące naruszenie zasad określonych przez k.p.a. Tym samym zakres przesłanego wyjaśnienia nie zaspokaja żądania udostępnienia informacji publicznej. Ponadto do dnia wniesienia skargi organ nie tylko nie udostępnił żądanej informacji, ale również nie wydał decyzji odmownej w tym zakresie. Organ nie powiadomił także o powodach opóźnienia w przekazaniu informacji oraz nie wskazał terminu, w jakim informacje udostępni. W związku z powyższym, organ pozostaje w bezczynności w udostępnieniu zawnioskowanych danych, którego przyczyny są niezrozumiałe i wynikać mogą wyłącznie ze złej woli. Skarżący podniósł, że naruszenie terminu procesowego ma rażący charakter, albowiem stanowi celową próbę odsunięcia odpowiedzialności za udostępnienie wcześniej danych w BIP, niezgodnych ze stanem faktycznym i powodujących rażącą obrazę przepisów prawa materialnego. Konieczne jest zatem zabezpieczenie treści udostępnionych wcześniej danych. Mając na uwadze treść przesłanego pisma, trudno je traktować jako odpowiedź na złożony wniosek. Odpowiadając na skargę Komendant Policji, reprezentowany przez radcę prawnego V. M., wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Odnosząc się do wniosków i zarzutów zawartych w skardze organ uznał, że są one bezzasadne. Zgodnie z brzmieniem art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330, z późn. zm. - dalej: "u.d.i.p."), w drodze decyzji administracyjnej dopuszczalne jest załatwienie wniosku o dostęp do informacji publicznej wyłącznie w przypadku wystąpienia jednej z dwóch określonych w tym przepisie przesłanek, to jest, gdy należy odmówić udzielenia posiadanej przez organ informacji publicznej, albo, gdy należy umorzyć postępowanie o udostępnienie informacji publicznej. Tymczasem w sprawie będącej przedmiotem skargi nie zachodziła żadna z wymienionych przesłanek, albowiem organ nie znajduje się w posiadaniu żądanej informacji, a przez to jedynym prawnie dopuszczalnym sposobem załatwienia sprawy jest poinformowanie wnioskodawcy pismem o tej okoliczności, czego organ dopełnił w przepisanym terminie. Nie może więc być mowy o naruszeniu prawa przez niewydanie decyzji administracyjnej, skoro prawo nie dopuszcza jej wydania. Co więcej, załatwienie sprawy w terminie pismem powoduje, że organ nie pozostaje w bezczynności. Dla poparcia tej argumentacji organ odwołał się do tezy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 września 2018 r. wydanego w sprawie o sygnaturze akt II SAB/Gd 72/18, zgodnie z którą: "bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (...) polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia takiej informacji nie podejmuje tej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Jedynie w przypadkach, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź nie znajduje się w posiadaniu organu, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji". Zgodnie z treścią uzasadnienia tego samego wyroku: "rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa". Wobec tego, skoro w sprawie będącej przedmiotem skargi, zachodzą przesłanki do poinformowania wnioskodawcy o nieposiadaniu przez organ żądanej informacji, a jednocześnie informacja o tym fakcie została skarżącemu przekazana pisemnie w ustawowym terminie, to nie tylko nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, ale nawet w ogóle o naruszeniu prawa. Odnosząc się do zarzutu, iż organ narusza prawo nie posiadając informacji żądanej przez skarżącego, pełnomocnik organu wyjaśnił, że jakkolwiek zgodnie z art. 9 ust. 2 u.d.i.p. Komendant Policji zobowiązany jest do stworzenia własnej strony Biuletynu Informacji Publicznej, to system służący utrzymaniu tych stron tworzy i udostępnia Minister właściwy do spraw informatyzacji, na warunkach określonych w art. 9 ust. 3 i 4 u.d.i.p. oraz zgodnie z przepisami wykonawczymi wydanymi w oparciu o art. 9 ust. 5 u.d.i.p. Konstrukcja i sposób funkcjonowania tego systemu teleinformatycznego, a w tym sposób i termin przechowywania w nim informacji archiwalnych, są całkowicie niezależne od użytkownika, jakim jest Komendant Policji i wobec tego nie można KWP w P. czynić zarzutów dotyczących okoliczności od niego całkowicie niezależnych, takich jak okres przechowywania kopii zapasowych informacji archiwalnych. Podmiotem zajmującym się utrzymaniem serwerów Biuletynu Informacji Publicznej dla całej Policji jest wyłącznie Komenda Główna Policji, a jednostki organizacyjne Policji niższego szczebla nie mają żadnych technicznych możliwości ingerowania w sposób i czasokres przechowywania informacji przekazywanych przy tworzeniu kopii zapasowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 – dalej "u.d.i.p."), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. Skarżący zarzucił Komendantowi Policji bezczynność polegającą na niewywiązaniu się z obowiązku udostępnienia informacji publicznych wskazanych we wniosku z dnia 26 kwietnia 2019 r. Z kolei organ ten stoi na stanowisku, że udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek wyjaśniając, że żądaną informacją nie dysponuje. Organ podał, że rejestr zmian jest dostępny pod adresem: [...] W pierwszej kolejności wskazać należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Komendanta Policji w zakresie rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie u.d.i.p. Wyjaśnić również należy, że dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej istotne znaczenie ma ustalenie, czy podmiot, do którego skierowano wniosek jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej w myśl art. 4 u.d.i.p. oraz, czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację lub podjął inne ustawą określone czynności we wskazanym ustawą terminie, stosownie do treści art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Należy przy tym podkreślić, że organ obowiązany jest do udostępnienia żądanej informacji publicznej, gdy jest w jej posiadaniu. W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej został skierowany do Komendanta Policji, który jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Skarżący zażądał udzielenia informacji dot. "struktury organizacyjnej", które w dniach od 13 grudnia 2016 r. do 20 grudnia 2016 r. "były zmieniane, modyfikowane i/lub usuwane w Biuletynie Informacji Publicznej Komendy Policji, w treści, jakiej ukazały się w tym czasie, po modyfikacjach". W orzecznictwie wyrażono pogląd, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub w zakresie swoich kompetencji gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, wyrok dostępny, jak pozostałe tu cytowane, w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że informacje, o które wnosił skarżący, a które dotyczą struktury organizacyjnej KWP w P. i jej modyfikacji stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia, czy podmiot, do którego zwrócono się z wnioskiem o udostępnienie informacji, jest zobowiązany do udzielenia odpowiedzi na ten wniosek w sytuacji, gdy żądana informacja, jak organ wywodzi, nie jest w jego posiadaniu. Udzielając odpowiedzi na powyższe pytania wskazać należy, że wniosek zainteresowanego rodzi po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej obowiązek jej udostępnienia, gdy wniosek dotyczy informacji publicznej, a nadto gdy dana informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu. Oczywiste jest, że w sytuacji gdy adresat nie posiada żądanej informacji, z przyczyn obiektywnych, nie jest w stanie zadośćuczynić wnioskowi. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. - obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W konsekwencji, w razie skierowania wniosku złożonego na podstawie przepisów u.d.i.p. organ, do którego wniosek wpłynął, obowiązany jest podjąć działanie w formie: 1. czynności materialno-technicznej poprzez udostępnienie tej informacji, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), albo 2. pisma informującego wnioskodawcę, że wezwany organ nie jest zobowiązany do jej udzielenia, gdyż nią nie dysponuje (nie posiada żądanej informacji) albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać (art. 4 ust. 3 u.d.i.p. , albo 3. pisma informującego, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), albo 4. pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. ze wskazaniem podstaw tej oceny, albo 5. decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) względnie o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W sytuacji zatem gdy organ żądanej informacji nie posiada, to jego obowiązkiem jest poinformowanie wnioskodawcy o tym fakcie, przy czym nie wystarczy jedynie złożenia oświadczenia w tej materii, lecz twierdzenie to powinno być wsparte stosownym wyjaśnieniem. Udzielenie takiej informacji na złożony wniosek traktowane jest wówczas jako udzielenie informacji. Brak poinformowania żądającego udostępnienia informacji publicznej o nieposiadaniu tej informacji przez adresata (tj. przez podmiot zobowiązany), a także brak wiarygodnego wyjaśnienia powodów takiego stanu rzeczy naraża adresata wniosku na zarzut pozostawania w bezczynności. Z powyższego wynika, że bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie. Ponadto z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie informuje wnioskodawcy o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji bądź żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dokonanie wskazanych czynności w terminie określonym przepisami u.d.i.p. usuwa stan bezczynności adresata wniosku w zakresie udostępnienia danych, o jakie wnosiła strona. Z akt niniejszej sprawy wynika, że Komendant Policji pismem z dnia 5 kwietnia 2019 r., zatem w terminie 14 dni od daty wpłynięcia wniosku do organu (tj. 24 marca 2019 r.), poinformował skarżącego, że publikowana w BIP KWP w P. podstrona internetowa, która zawiera strukturę organizacyjną KWP w P., stanowi jeden dokument, w którym dane są aktualizowane (modyfikowane). Komendant wyjaśnił, że KWP w P. nie jest w posiadaniu informacji opublikowanych w BIP w okresie wskazanym we wniosku. Obsługiwany system informatyczny BIP z poziomu Komendy Policji nie posiada bowiem systemu kontroli wersji dokumentów, w których dokonywano zmian. W opinii Sądu, z uwagi na treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w którym skarżący zażądał informacji dot. "struktury organizacyjnej", które w dniach od 13 grudnia 2016 r. do 20 grudnia 2016 r. "były zmieniane, modyfikowane i/lub usuwane w Biuletynie Informacji Publicznej Komendy Policji w treści, jakiej ukazały się w tym czasie, po modyfikacjach", to udzieloną odpowiedź należy uznać za wystarczającą. Wniosek skarżącego dotyczył bowiem zmian i modyfikacji struktury organizacyjnej KWP w P., jakie uwidocznione zostały w BIP KWP w P. w dniach: 13.12.2016 r. – 16.12.2016 r. Dodatkowo w odpowiedzi na skargę, wobec zarzutu skargi o obowiązku posiadania przez organ wszystkich wytworzonych informacji, a więc i tych, które stanowiły podstawę wprowadzanych zmian, Komendant Policji wyjaśnił, że system służący utrzymaniu stron internetowych tworzy i udostępnia Minister właściwy do spraw informatyzacji, na warunkach określonych w art. 9 ust. 3 i 4 u.d.i.p. oraz zgodnie z przepisami wykonawczymi wydanymi w oparciu o art. 9 ust. 5 u.d.i.p. Konstrukcja i sposób funkcjonowania tego systemu teleinformatycznego, a w tym sposób i termin przechowywania w nim informacji archiwalnych, są niezależne od użytkownika, jakim jest Komendant Policji i wobec tego nie można temu organowi czynić zarzutów dotyczących okoliczności od niego całkowicie niezależnych, takich jak okres przechowywania kopii zapasowych informacji archiwalnych. Organ wyjaśnił, że podmiotem zajmującym się utrzymaniem serwerów BIP dla całej Policji jest wyłącznie Komenda Główna Policji, a jednostki organizacyjne Policji niższego szczebla nie mają żadnych technicznych możliwości ingerowania w sposób i czasokres przechowywania informacji przekazywanych przy tworzeniu kopii zapasowych. W świetle powyższego również zarzut naruszenia art. 16 u.d.i.p. nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ nie miał obowiązku wydania decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd rozpatrzył sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.