I GSK 290/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 456/19 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 456/19 oddalił skargę [... na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 stycznia 2019 r. nr [...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. [... – dalej: skarżąca lub wnioskodawczyni - złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Białogardzie wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w Białogardzie decyzją z 10 lutego 2011 r. odmówił Stronie przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości [... zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję w wysokości [... zł. Orzekając na skutek odwołania skarżącej Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Szczecinie decyzją z 4 maja 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wnioskodawczyni, nie złożyła skargi od ww. rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego. Następnie strona złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Prezes ARMiR decyzją z 14 maja 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 4 maja 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika ARiMR z 10 lutego 2011 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Strona nie złożyła odwołania od ww. rozstrzygnięcia Skarżąca pismem z 31 lipca 2018 r. zwróciła się z kolejnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika ARiMR z 10 lutego 2011 r. Prezes ARMiR postanowieniem z 28 września 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora ARiMR z 4 maja 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika ARiMR z 10 lutego 2011 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Orzekając na skutek zażalenia skarżącej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z 9 stycznia 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając oddalenie skargi strony na ww. postanowienie WSA w Warszawie podkreślił, że jeżeli już raz, na żądanie stron, wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, chociażby skarżąca powoływała się na inne przyczyny nieważności. Ponowne postępowanie byłoby bezprzedmiotowe, dlatego, że ocena legalności mającej podlegać stwierdzeniu nieważności decyzji została dokonana poprzednio. Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. dalej: k.p.a.), postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Zdaniem WSA zasadnie organ administracji, działając w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Szczecinie z 4 maja 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białogardzie z 10 lutego 2011 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Prezes ARiMR, działając na wcześniejszy wniosek Strony, ostateczną decyzją z 14 maja 2012 r., odmówił już stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Szczecinie z 4 maja 2011 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białogardzie z 10 lutego 2011 r. W postepowaniu tym, organ z urzędu badał wszystkie przesłanki nieważnościowe wskazane w art. 156 k.p.a. Sąd wskazał, że Prezes ARiMR wydając decyzję z 14 maja 2012 r. badał wszystkie przesłanki wynikające z art. 156 § 1 k.p.a., które uzasadniałyby ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji. Organ stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa w takim zakresie, w jakim ustalił występowanie wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W wyniku przeprowadzonego postępowania, Prezes ARiMR nie stwierdził wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności wcześniej przywołanych decyzji Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Szczecinie oraz decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białogardzie. W ocenie WSA do przypadków powodujących odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zaliczyć trzeba ponowne złożenie takiego wniosku, w sytuacji wcześniejszego ostatecznego rozstrzygnięcia organu w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności określonej decyzji ostatecznej. W sprawie, pismem z 31 lipca 2018 r. Strona złożyła kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z 4 maja 2011 r., podczas gdy w obrocie prawnym funkcjonuje już ostateczna decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności tej samej decyzji. W sytuacji kolejnego merytorycznego rozpatrzenia kolejnego wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, organ zasadnie naraziłby się na rzut ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej już inną decyzją ostateczną wydaną w trybie nadzwyczajnym (nieważnościowym). Nie można wszcząć i prowadzić kilku postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w zależności, np. od tego, jaką podstawę prawną żądania przywołała Strona we wniosku. W stosunku do tej samej decyzji ostatecznej nie jest, bowiem dopuszczalne wydanie kilku decyzji w trybie stwierdzenia nieważności. W sprawie nie było podstaw do wydania kolejnej merytorycznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro decyzja z 14 maja 2012 r. pozostaje w obrocie prawnym, bezpodstawne jest żądanie wydania kolejnej decyzji w tej samej sprawie. W konkluzji Sąd I instancji uznał, że odmowa organu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia 4 maja 2011 r. była zgodna z prawem, ponieważ w obrocie prawnym funkcjonuje już ostateczna decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności tej samej decyzji, w przedmiocie, której powtórnie skarżąca złożyła wniosek. [... wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Strona zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 a § 1 k.p.a, poprzez nieprawidłowe uznanie, że jeżeli w przeszłości na żądanie strony wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, nie można ponownie domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, pomimo powoływania się przez skarżącą na przyczynę nieważności, która zaistniała dopiero po wydaniu pierwszej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności. Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 193 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 września 2012 r. skierowanego do [...] na okoliczność wydania przez Prezesa ARiMR przy jednakowym stanie faktycznym dotyczącym działki [... w latach 2004/2011 odmiennych rozstrzygnięć w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, której w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Przed przystąpieniem do oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów odnieść się należy do wniosku złożonego przez skarżącą kasacyjnie o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów tj. pisma [... Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na okoliczność wydania przez Prezesa ARiMR przy jednakowym stanie faktycznym dotyczącym działki [... w latach 2004/2011 odmiennych rozstrzygnięć w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wskazać w tym zakresie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, nie ustala stanu faktycznego, nie ma takich kompetencji, ocenia jedynie legalność zaskarżonego orzeczenia przez pryzmat postawionych zarzutów kasacyjnych. NSA nie może oceniać zaskarżonego wyroku z uwzględnieniem nowych dowodów nieznanych WSA. Ogólnie zauważyć należy, że uwzględnienie nowych dowodów przedłożonych na etapie postępowania kasacyjnego implikowałoby nowe ustalenia faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na wynik oceny dokonanej przez WSA. NSA mógłby w takiej sytuacji przypisać naruszenie prawa WSA z przyczyn temu sądowi nieznanych. Podczas procedowania kasacyjnego zakres badania legalności zaskarżonego wyroku, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Przywołany przepis wyłącza, zatem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Odmienne zapatrywanie byłoby ewidentnie sprzeczne z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 40/15, LEX nr 2304054 oraz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 25/14, LEX nr 2033721) . Możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dotyczy, co do zasady postępowania przed sądem pierwszej instancji. W myśl art. 193 p.p.s.a., do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jeżeli nie ma szczególnych, stosuje się wyłącznie odpowiednio. [...] Postępowanie kasacyjne polega na kontroli zaskarżonego wyroku pod kątem podstaw, na których środek zaskarżenia oparto (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 938/16, LEX nr 2470962). Z powyżej przedstawionych powodów złożony przez autora skargi kasacyjnej wniosek nie mógł być w sposób pozytywny dla tej strony rozpatrzony. Dokonując oceny zasadności skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 456/19, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się wyłącznie do naruszenia prawa procesowego tj. art. 61a § 1 k.p.a, poprzez nieprawidłowe uznanie, że jeżeli w przeszłości na żądanie strony wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, nie można ponownie domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, pomimo powoływania się przez skarżącą na przyczynę nieważności, która zaistniała dopiero po wydaniu pierwszej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo uznał zasadność stanowiska organu o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Szczecinie z 4 maja 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białogardzie z 10 lutego 2011 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że między postępowaniem o stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdyż dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 K.p.a., a postępowaniem o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji wszczętej na żądanie tej samej strony zachodzi nie tylko tożsamość podmiotowa, ale także przedmiotowa. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie, w trybie art. 157 § 1 i § 2 K.p.a., że decyzja została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.) jest jednoczesne ustalenie czy decyzja dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji także jest ustalenie, czy decyzja zawiera wady określone w art. 156 § 1 K.p.a. Organ nadzoru nie jest, zatem związany zakresem żądania strony wnioskującej o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o jakim mowa w art. 157 § 2 K.p.a. W zależności od wyników tego postępowania organ nadzoru jest nie tylko uprawniony, ale także obowiązany, jeżeli ustali, że decyzja jest dotknięta wadami (wadą) wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a., Wydać jedną z decyzji, o jakich mowa w art. 158 K.p.a. – albo stwierdzającą nieważność kontrolowanej decyzji (art. 158 § 1 K.p.a.), albo stwierdzającą jej wydanie z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, z powodu, których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 K.p.a.). Wadliwe jest zatem stanowisko o przedmiotowej odrębności takich żądań strony – każde z nich dotyczy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 2 K.p.a.). Tak więc, wydanie przez organ nadzoru decyzji odmawiającej stwierdzenia, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o jakim mowa art. 156 § 1 K.p.a. jest jednocześnie rozstrzygnięciem stwierdzającym brak takich wadliwości decyzji – jest alternatywą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 1989 r. sygn. akt IV SA 9/89 – Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R. Hausera, Wydawnictwo Prawne, Warszawa 1995, teza 5 str. 359). Niezwiązanie organu nadzoru zakresem żądania strony wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oznacza także jego obowiązek zbadania kwestionowanej decyzji w aspekcie wszystkich przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., bez względu na to którą z tych przesłanek strona powołała (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92 – op. cit., teza 20 pkt 3 str. 357-358). W konsekwencji wydanie przez organ nadzoru, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, ostatecznej decyzji o odmowie stwierdzenia, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, tj. o odmowie wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 158 § 2 K.p.a., powoduje niedopuszczalność merytorycznego rozpatrywania żądania tej samej strony stwierdzenia nieważności tej samej decyzji, bez względu na powoływane przez stronę przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a., albowiem sprawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji została już ostatecznie rozstrzygnięta, a zatem wydanie decyzji merytorycznej w tym przedmiocie nastąpiłoby w warunkach jej wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (tak też NSA w wyroku z 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 577/08). W związku z powyższym zasadnie przyjął WSA w zaskarżonym wyroku, że Prezes ARiMR wydając decyzję z 14 maja 2012 r. badał wszystkie przesłanki wynikające z art. 156 § 1 k.p.a., które uzasadniałyby ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji. Organ stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa w takim zakresie, w jakim ustalił występowanie wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W wyniku przeprowadzonego postępowania, Prezes ARiMR nie stwierdził wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności wcześniej przywołanych decyzji Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Szczecinie oraz decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białogardzie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi za niezasadny i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.