II SA/Gl 344/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant asystent sędziego Klaudia Borowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej Spółki kwotę 2.164 (dwa tysiące sto sześćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta P. działając na wniosek skarżącej "A" Sp. z o.o. w P., zatwierdził podział nieruchomości, stanowiącej działkę nr 1 o pow. 0,1840 ha, położonej w P., w wyniku którego powstało 6 działek pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne w zabudowie szeregowej. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] r. Następnie pismem z dnia [...] r., doręczonym w dniu [...] r., organ I instancji powiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Po rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] r. organ działając na podstawie art. 98a ust. 1, 1a i 1b oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 9.090 zł. Po zacytowaniu treści powyższych przepisów, organ I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki ustawowe do ustalenia opłaty adiacenckiej. Podział nieruchomości nastąpił na wniosek właściciela i w czasie obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r., zmienionej kolejną uchwałą z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej w wysokości 30%. Wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału, został zaś udowodniony na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. N. Zdaniem organu, zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, dokonuje rzeczoznawca, który wyjaśnił i uzasadnił w operacie wybór podejścia i metody szacowania. Podejście porównawcze i metoda analizy statystycznej rynku, są możliwe w świetle art. 153 ustawy oraz § 4 ust. 1 i 2 rozp. Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat jest też kompletny (§§ 55-57 rozp.). Prawidłowo przyjął rzeczoznawca przedmiot wyceny i jej zakres, opisał stan nieruchomości i jej zakres, opisał stan nieruchomości i jej przeznaczenie w planie miejscowym, prawidłowo określił cechy rynkowe nieruchomości przed i po podziale z uwzględnieniem powierzchni, kształtu, liczby działek, lokalizacji, uzbrojenia, utrudnień inwestycyjnych, odległości od wysypiska śmieci i oczyszczalni, stref ochronnych, sposobów optymalnego wykorzystania (vide: tabele). Do wyceny przyjęto stan nieruchomości w dniu [...] r. jako dacie decyzji podziałowej oraz po podziale jako dzień [...] r., kiedy decyzja stała się ostateczna. Rzeczoznawca dokonał też analizy i charakterystyki rynku oraz uzasadnił walor okresu tego badania, który obejmuje lata 2007-2017 r. Wycena została zaś dokonana w cenach zaktualizowanych. Do analizy przyjęto 474 transakcje gruntami niezabudowanymi na obszarze miasta P. Zdaniem organu, są to nieruchomości podobne (art. 4 pkt 16 ustawy). Stąd też organ I instancji uznał, że operat został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, nie zawiera nieścisłości, jest logiczny, czytelny, zrozumiały i wykazał wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Stąd też spełnione zostały ustawowe przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. W odwołaniu skarżąca Spółka jako podmiot obciążony opłatą adiacencką zarzuciła naruszenie art. 98a ustawy oraz błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że w wyniku podziału nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości, a w konsekwencji wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Spółka zakwestionowała poprawność operatu szacunkowego jako nierzetelnego. Rzeczoznawca dokonał bowiem wyboru niewłaściwej metody, opierając się jedynie na wskaźnikach statystycznych, pomijając indywidualne cechy nieruchomości. Cechy rynkowe nieruchomości przed podziałem i poszczególnych działek po podziale, są bowiem zasadniczo tożsame. Jedyną różnicę stanowi powierzchnia poszczególnych działek oraz współczynnik kształtu. Zdaniem Spółki, różnice te są jednak niewielkie i nie uzasadniają zróżnicowania ceny poszczególnych działek w stopniu ustalonym przez rzeczoznawcę. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium po zapoznaniu się z zebranym materiałem dowodowym, stwierdziło bowiem, że decyzja jest zgodna z prawem. Spółka wniosła zastrzeżenia do operatu szacunkowego, lecz rzeczoznawca pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r. udzielił na nie odpowiedzi i złożył wyjaśnienia. Organ I instancji pouczył też stronę o treści art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd też niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez niepoddanie przez organ ocenie operatu szacunkowego. Zdaniem Kolegium, zarzuty odwołania nie zostały zaś poparte żadnymi dowodami (np. kontroperatem lub opinią organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych). Stąd też prawidłowo organ I instancji oparł ustalenia co do wzrostu wartości na operacie szacunkowym, sporządzonym na jego zlecenie. Zatem w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym. Zatem odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego Spółka zarzuciła rażące naruszenie art. 98a ust. 1 i art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 75 § 1 kpa i art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 i 17 ustawy oraz § 4 pkt 1 i 3 rozp., a także art. 7, 9, 15, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. Jej zdaniem, w wyniku podziału nieruchomości, nie nastąpił jej wzrost, zaś wartość nieruchomości ustalono w oparciu o operat szacunkowy, który nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia, gdyż operat ten nie został rozpoznany przez organy obydwu instancji, które nie zażądały od biegłego wyjaśnień, dotyczących zawartych w nim kwestii. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Spółka podniosła, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji operat szacunkowy nie mógł być już wykorzystany z uwagi na upływ 12 miesięcy od daty sporządzenia wyceny bez potwierdzenia jego aktualności. Stąd też brak potwierdzenia jego aktualności jest istotnym uchybieniem Kolegium. Termin ten odnosi się bowiem także do organu odwoławczego. Dla poparcia stanowiska przywołano orzecznictwo sądowe. Nadto, skarżąca podtrzymała zarzuty do operatu szacunkowego, podniesione w odwołaniu. Jej zdaniem, wartość nieruchomości przed i po podziale, powinna być szacowana przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej, a próbka nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe winna obejmować przedział 3 lat poprzedzających operat. Przyczyny odrzucenia tej metody nie zostały wyjaśnione. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Powołując się sporządzoną w dniu [...] r. analizę rzeczoznawcy majątkowego, Kolegium uznało, że naruszenie prawa nie miało wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. Zasadnie zarzuciła skarżąca, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyżej powołanej. Kolegium oparło bowiem rozstrzygnięcie na nieaktualnym operacie szacunkowym z dnia [...] r. W dacie wydania zaskarżonej decyzji upłynęło już 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Zatem operat nie mógł być już wykorzystany przez organ odwoławczy jako materiał dowodowy bez potwierdzenia jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium przyznało ten fakt lecz zdaniem organu, uchybienie nie było istotne, bowiem w dniu [...] r. autor operatu sporządził analizę, potwierdzającą jego aktualność. Analiza ta została dołączona do akt administracyjnych. Jednak argumentacja organu nie mogła odnieść skutku. Przepis art. 156 ust. 3 ustawy, odnosi się także do organu odwoławczego jako zobligowanego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Wykorzystanie do celów dowodowych operatu szacunkowego po upływie 12 miesięcy, bez potwierdzenia jego aktualności, stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a więc obligowało sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Sądowa kontrola decyzji sprawowana jest bowiem na podstawie akt sprawy, a zatem przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 106 § 3 cyt. ustawy, sąd administracyjny władny jest co prawda uzupełnić materiał dowodowy, lecz wyłącznie w zakresie dokumentu. Tymczasem operat szacunkowy jako opinia biegłego, nie ma waloru dokumentu w rozumieniu tego przepisu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1932/06). Analiza rzeczoznawcy majątkowego, sporządzona już po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie mogła zatem sanować wady prawnej (naruszenia przez Kolegium art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z tego też względu skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek na obecnym etapie postępowania brak podstaw do uwzględniania zarzutu naruszenia § 4 pkt 1 i 3 rozp. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego oraz art. 7, 9, 15, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. Trafnie stwierdziło Kolegium, że zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia i metody szacowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Sporządzony na użytek niniejszej sprawy operat zawiera w tym zakresie uzasadnienie wyboru metody analizy statystycznej rynku. Biegły wyjaśnił, że: - analiza rynku dokonywana jest wg jednolitych kryteriów i jednolitego punktu odniesienia, jakim jest baza danych, - metoda ta pozwala na obiektywne i rzetelne określenie wpływu różnych cech rynkowych na wartość nieruchomości, - zastosowanie jednolitej analizy pozwala na jednolitą wycenę wszystkich nieruchomości na obszarze rynku (vide: str. 6 operatu). Rzeczoznawca majątkowy uwzględnił też treść art. 98a ust. 1b ustawy oraz odniósł się pisemnie do uwag skarżącej pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r. Organ I instancji doręczył skarżącej stanowisko rzeczoznawcy (k. 17 akt I instancji). Skarżąca nie wystąpiła też do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Ocena operatu przez organy administracji nie może zaś wkraczać w sferę, wymagającą wiedzy specjalistycznej. Zatem organy są władne jedynie do zbadania kompletności operatu, matematycznej poprawności wyliczeń, logiczności i spójności stanowiska rzeczoznawcy. Wartość nieruchomości po podziale zawsze stanowi suma wartości poszczególnych działek (art. 98a ust. 1b ustawy). Zatem powierzchnia działek i ich kształt są istotnym czynnikiem, wpływającym na wartość nieruchomości po podziale. W konsekwencji, pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Jednak skarga musiała odnieść skutek z powodu wydania decyzji przez Kolegium po utracie aktualności operatu szacunkowego. O kosztach postanowienia, obejmujących wpis sądowy w kwocie 364 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 1.800 zł, czyli łącznie w kwocie 2.164 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej zgodnie z art. 205 § 1 i art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 2 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 1 lit. a rozp. Min. Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Z uwagi na brak dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, brak było podstaw do zasądzenia kosztów w tej części. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno zatem powtórnie wystąpić do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego w drodze klauzuli, o której mowa w § 58 rozp., wyżej powołanego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2107 ze zm.). ec