II SA/Wa 498/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra - Błaszczykowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi W. N. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., po rozpoznaniu wniosku W. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] istopada 2018 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]w przedmiocie zwolnienia ze służby w Państwowej Straży Pożarnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] zwolnił W. N. ze służby w Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 43 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (ówcześnie obowiązujący Dz. U. z 2016 r. poz. 603, z późn. zm.). Po rozpoznaniu odwołania, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 430/17 oddalił skargę. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. W. N. wniósł od wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na dzień sporządzenia przedmiotowego postanowienia postępowanie sądowoadministracyjne było nadal w toku. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r. W. N. wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]w przedmiocie zwolnienia ze służby w Państwowej Straży Pożarnej. Jako podstawę wznowienia wskazał wyrok Sądu Rejonowego w [...][...] Wydział [...] z dnia [...] lutego 2018 r., sygn. akt [...], utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w [...][...] Wydział [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., sygn. akt [...], uniewinniający go od zarzucanych czynów z art. 18 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1600, z późn. zm.), zwanej dalej K.k., w zw. z art. 271 § 3 K.k. w zb. z art. 278 § 1 kk w zb. z art. 273 K.k. w zw. z art. 12 K.k. w zw. z art. 11 § 2 K.k. oraz z art. 271 § 1 K.k. oraz art. 18 § 2 K.k. w zw. z art. 233 § 1 K.k. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...]stycznia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. W rozpoznawanej sprawie okolicznością o fundamentalnym znaczeniu pozostaje fakt, że W. N. złożył skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt. II SA/Wa 430/17 oddalającego skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby. W związku z tym postępowanie sądowo-administracyjne nie zostało zakończone. Niezależnie od powyższego W. N. wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r. wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaznaczył, że choć nie kwestionuje zaprezentowanej przez stronę wykładni art. 149 § 2 K.p.a. stanowiącego o wznowieniu postępowania administracyjnego, to w przedmiotowej sprawie celem przeciwdziałania dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, wyłączona została możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym, tj. po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Wniesienie tej skargi przez uprawniony podmiot spowodowało wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego. Z tą chwilą między skarżącym a organem, którego działanie lub bezczynność zostały zaskarżone, rozpoczyna się spór o legalność, stanowiący przedmiot rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Od tego momentu "gospodarzem" sporu wywołanego wniesieniem skargi jest sąd administracyjny, co oznacza, że - co do zasady - uprawnionym do orzeczenia w przedmiocie tego sporu jest sąd, przed którym zawisła sprawa. Jedyny wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 54 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Niemniej w przedmiotowej sprawie powyższe jako że nie zaistniało zatem nie znajduje zastosowania. Podkreślił, że nie podziela stanowiska W. N. podnoszącego, iż: "przepisy w przedmiocie wznowienia postępowania nie wyłączają, zatem samodzielności orzeczniczej organu administracji publicznej w zbiegu z postępowaniem sądowoadministracyjnym". Powyższe determinuje fakt, że w sytuacji, gdy wniesiono do sądu administracyjnego skargę na decyzję administracyjną wykluczone jest wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Stwierdził, że mając na uwadze cel procesowy instytucji z art. 56 P.p.s.a., którym jest uniknięcie negatywnej sytuacji, gdy dana sprawa jest niejako równolegle prowadzona dwutorowo, tzn. przez organ administracji publicznej i przez sąd administracyjny, jak również uwzględniając fakt, iż to strona ma możliwość wyboru drogi weryfikacji zaskarżonego aktu, należy uznać za niedopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej, po wniesieniu przez skarżącego skargi do sądu administracyjnego, postępowania administracyjnego mającego na celu zmianę, uchylenie, stwierdzenie nieważności aktu lub wznowienie postępowania administracyjnego. W rezultacie należy uznać, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie postępowania administracyjnego nakierowanego na zmianę, uchylenie, stwierdzenie nieważności aktu lub wznowienie postępowania administracyjnego. Powyższe postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której W. N. wniósł o jego uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1. art. 7 i 8 K.p.a., poprzez brak dążenia organu do rzetelnego wyjaśnienia sprawy w sytuacji, gdy w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, 2. art. 75 § 1 i 77 § 1 K.p.a., poprzez odmowę dopuszczenia i przeprowadzenia zawnioskowanych dowodów, w sytuacji gdy K.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia; w niniejszej sprawie skarżący postuluje przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ administracji, wskazując na fakty i dowody, które w istotny sposób mogą zmienić przedmiot rozstrzygnięcia, które nie były badane dotychczas przez organ administracji. Skarżący wskazał, że organ nie może odmówić ponownego zbadania sprawy w sytuacji, gdy pojawiły się nowe dowody, które nie były uprzednio przez nikogo przeprowadzone i zbadane, a pierwotna decyzja czy postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów wskazanych w pismach. Podkreślił, że ustalenie czy występują podstawy do wznowienia postępowania następuje wyłącznie w postępowaniu rozpoznawczym. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania daje podstawę do rozpoznania dwóch połączonych ze sobą spraw, tj. jednej dotyczącej przyczyn wznowienia oraz drugiej co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ wydający zaskarżoną decyzję nie rozpoznał istoty sprawy to znaczy nie zbadał ani okoliczności stanowiących przyczynę wznowienia ani okoliczności dotyczących istoty sprawy z jego udziałem jako strony postępowania administracyjnego. Nie zrealizowano także żadnego wniosku dowodowego, mimo że postępowanie powinno się toczyć stosownie do przepisów o postępowaniu przed organem I instancji. W jego ocenie organy mają obowiązek zbadania przedstawionych wniosków, argumentów i dowodów bez uprzedniego przesądzania o ich znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc powinny umożliwiać rozpatrzenie sprawy w zakresie wymaganym ze względu na jej przedmiot. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W związku z powyższym Sąd rozpoznał sprawę w trybie postępowania uproszczonego. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, dotknięte było kwalifikowaną wadą określoną w art. 145 § 1 K.p.a., albo też zachodzi przesłanka z art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 K.p.a. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, a jego podstawę stanowi, stosownie do art. 149 § 2 K.p.a., postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowienie to rozpoczyna postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając, czy przyczyny wznowienia, określone w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145b K.p.a., nie wpłynęły na treść decyzji. Wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 K.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ bada m.in., czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania następuje, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. Dokonując kontroli zaskarżonych postanowień w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Po pierwsze należy zauważyć, że organ odmowę wznowienia postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie oparł na art. 56 P.p.s.a., który stanowi, iż w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Nie zbadano czy zachodzą przesłanki z art. 145 i nast. K.p.a., będące podstawą wznowienia postępowania, a jego niedopuszczalność oparto na zakazie dwutorowości postępowania wyrażonym w art. 56 P.p.s.a. Istotą sporu w kontrolowanej sprawie jest zatem prawna dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego w celu zmiany lub uchylenia decyzji po wniesieniu skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego, tj. w trakcie trwania kontroli sądowoadministracyjnej. Należy odnotować, że kwestia ta w przeszłości wywoływała istotne rozbieżności w orzecznictwie sądowym i aby zapobiec dalszemu ich pogłębianiu Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę abstrakcyjną dotyczącą tego zagadnienia. W myśl uchwały z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II GPS 1/17, podjętej przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednak organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu uchwały powołując się na doktrynę wyjaśniono, że skoro w art. 56 P.p.s.a. ustawodawca wskazał, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu do czasu ich zakończenia, to należy a contrario przyjąć, iż nie ma podstaw do zawieszenia postępowania sądowego w sytuacji, gdy administracyjne postępowanie w trybie nadzwyczajnym zostało uruchomione po wniesieniu skargi. Jeżeli nie ma podstaw do zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym, a sprawa nie może być rozstrzygana jednocześnie w postępowaniu administracyjnym i sądowym, to organ administracji ma obowiązek zawiesić administracyjne postępowanie nadzwyczajne do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym. Natomiast załatwienie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia przez organ będzie możliwe dopiero po wydaniu przez sąd prawomocnego orzeczenia. Rozpatrzenie sprawy przez sąd powinno być zatem traktowane, tak jak rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, od którego zależy rozpatrzenie sprawy w myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, organ błędnie przyjął, że wyłączona jest możliwość wznowienia postępowania w sytuacji, gdy wniesiono do sądu administracyjnego skargę na decyzję organu. Należy nadmienić, że uznanie stanowiska organu za prawidłowe, skutkowałoby również nieuzasadnionym pozbawieniem strony prawa do skorzystania z tej instytucji, ponieważ termin do złożenia podania o wznowienie postępowania mógłby upłynąć w trakcie, gdy sprawa podlegałaby sądowej kontroli. Z tych względów zarzuty skargi dotyczące nierozpoznania przez organ istoty sprawy są uzasadnione. Podsumowując stwierdzić należy, że organ rozpoznając złożony w kontrolowanej sprawie wniosek o wznowienie postępowania, powinien wznowić postępowanie, a następnie je zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu wydania przez sąd prawomocnego orzeczenia. Zaznaczyć przy tym należy, że już samo złożenie wniosku o wznowienie postępowania wszczyna wstępne postępowanie, prowadzące do oceny dopuszczalności wznowienia na zasadzie art. 149 § 1 lub 3 K.p.a. i w dalszej dopiero kolejności – w razie stwierdzenia, że wniosek oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia – do rozstrzygnięcia na zasadzie art. 151 § 1 pkt 1, pkt 2 lub § 2 K.p.a. Wobec powyższego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a związku z art. 135 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia tego samego organu.