I SA/Wa 929/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Miasta [...] kwotę 20 259 (dwadzieścia tysięcy dwieście pięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm, dalej jako "kpa") utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu na rzecz [...] z siedzibą w [...] ([...]) odszkodowania za przejęcie z mocy prawa nieruchomości położonej w [...],[...], obręb [...], oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, w wysokości [...] złotych, odmawiającą powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 1474, dalej jako "specustawa") i zobowiązującą do wypłaty tego odszkodowania Prezydenta [...] w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że zgodnie z art. 12 ust. 1, 2 i 4 pkt 1 i 2 specustawy decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości a linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linię podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych – z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie do art. 18 ust. 1 specustawy, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, przy czym zgodnie z ust. 3 ww. przepisu, odszkodowania podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Ponadto, jak wynika z art. 18 ust. 1e specustawy, w przypadku gdy dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyda tą nieruchomość nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności lub dnia w którym decyzja ta stała się ostateczna, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Na potrzeby prowadzonego postępowania organ zlecił wycenę przejętej nieruchomości przez uprawnionego rzeczoznawcę T. S., która sporządziła w tym przedmiocie [...] marca 2018 r. operat szacunkowy, w którym określiła łączną wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] złotych. Organy obu instancji uznały sporządzony w sprawie operat za wiarygodny i spełniający wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako rozporządzenie) a także oceniły, że nie zawiera on wad prowadzących do naruszenia przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej jako ugn). Minister podkreślał przy tym, w związku z kwestionowaniem w odwołaniu przez Prezydenta [...] tejże wyceny, że strony miały możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, a więc mogły także zgłosić uwagi do przedmiotowego operatu szacunkowego. Jednakże Prezydent [...] z tego uprawnienia nie skorzystał. Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...] (dalej jako skarżący), zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, a w konsekwencji oparcia rozstrzygnięcia o operat szacunkowy z [...] marca 2018 r. obarczony błędami formalnymi i metodologicznymi; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 154 ust. 1 i art. 156 ust. 1 ugn i § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. poprzez przyjęcie do porównania nieruchomości, które nie spełniały kryterium podobieństwa, ponieważ nie posiadały kategorii drogowej, podczas gdy w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego danej nieruchomości, biegły powinien zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjąć powyższe kryterium. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 18 specustawy oraz stosowane odpowiednio, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 4a tej ustawy, przepisy ugn. Art. 18 ust. 1 specustawy stanowi, że wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 ugn, dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Wartością tą z kolej jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust.1 i art. 151 ust. 1 ugn), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 ugn). Szczegółowe unormowania regulujące sporządzenie wyceny nieruchomości m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte (wywłaszczone) pod inwestycje drogowe zawarte zostały w rozporządzeniu. Zgodnie więc z § 36 ust. 1 tego rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy określa się, "przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji." § 36 ust. 2 stanowi zaś, że w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W § 36 ust. 3 unormowano tryb zasady ustalania wartości rynkowej nieruchomości, w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zgodnie natomiast z § 36 ust. 4 rozporządzenia, "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Do tej ostatniej regulacji odwoływał się rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym na potrzeby postępowania odszkodowawczego zakończonego zaskarżoną decyzją operacie szacunkowym z [...] marca 2018 r., a także organy orzekające w sprawie. Przy czym zarówno organy jak i rzeczoznawca wykładały ów przepis w powiązaniu z art. 134 ust. 3 i 4 ugn, gdzie uregulowano tzw. zasadę korzyści, wedle której w zależności od tego czy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie bądź nie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustalać należy według alternatywnego albo aktualnego sposobu jej użytkowania. Stąd mimo przeznaczenia terenu działki nr [...] na dzień wydania decyzji ([...] listopada 2017 r.) w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] pod drogę (KGP/I – droga klasy głównej ruchu przyspieszonego), za prawidłowe uznawały ustalenie jej wartości rynkowej w oparciu o analizę transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę (usługową, usługowo-mieszkaniową), w więc o przeznaczeniu odpowiadającym pozostałej części działki nr [...] (z której wydzielona została działka nr [...]) i aktualnemu sposobowi jej użytkowania, a także przeznaczeniu nieruchomości do niej przyległych. A to wobec stwierdzenia, w oparciu o analizę rynku, że ceny gruntów budowlanych są wyższe niż ceny gruntów wykupowanych pod inwestycje drogowe. Taki sposób podejścia do wyceny gruntów wywłaszczanych (przejmowanych) pod inwestycje drogowe jest błędny. W sytuacji bowiem, gdy wywłaszczona nieruchomość już przed wydaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej uzyskała przeznaczenie drogowe, przywoływana wyżej zasada korzyści nie może być stosowana. Oparta jest bowiem na założeniu, że nieruchomość w dacie wywłaszczenia posiadała inne przeznaczenie planistyczne niż to, które ma wynikać z celu, jaki ma być na niej realizowany w związku z wywłaszczeniem, przekładającego się na jej atrakcyjność cenową. Sąd nie podziela odmiennego zapatrywania na to zagadnienie prezentowanego w uzasadnieniu przywoływanego przez Ministra Inwestycji i Rozwoju wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2015 r. I SA/Wa 3158/14 (lex nr 1750410). Owo przeznaczenie zaś, wg § 36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r., ustalać należy zgodnie z art. 154 ugn, który to przepis ustanawia regułę, że w pierwszej kolejności czynić to należy w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (ust.1), a w przypadku jego braku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust.2). Faktyczny zaś sposób użytkowania uwzględnia się w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2 (ust. 3). W sytuacji zatem gdy dla danego obszaru uchwalone zostało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, odwoływanie się przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości do faktycznego jej sposobu użytkowania przy pominięciu postanowień tego studium – jak czyni to minister - stanowi naruszenie art. 154 ust. 2 w zw. § 36 ust. 1 rozporządzenia. Skoro więc wedle postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], przedmiotowa nieruchomość w dacie wydania decyzji położona była w korytarzu drogi, a tym samym miała tożsame przeznaczeniu jakie wynika z tej decyzji – co znajduje potwierdzenie w załączonym do skargi wypisie z ww. studium (k. 9 akt sądowych) – to w procesie jej szacowania znaleźć winna zastosowanie przywoływana wyżej regulacja § 36 ust. 4 rozporządzenia. W związku z czym jej wycena rozpoczynać się winna – jak trafnie wywiodła strona skarżąca - od porównania danych dotyczących transakcji drogowych. Przy czym chodzi w tym wypadku zarówno o transakcje realizowane na rynku lokalnym jak i regionalnym. Dopiero brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji (co w sprawie nie miało miejsca) umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (vide wyroki NSA: z 21 czerwca 2017 r. I OSK 2699/15, lex nr 2480416; z 13 lutego 2019 r. I OSK 830/17, orzeczenia.nsa.gov.pl; czy przywoływany w skardze wyrok z 1 czerwca 2017 r. akt I OSK 2311/15, lex nr 2442346). Kwestia atrakcyjności cen uzyskiwanych za takie nieruchomości, w porównaniu z cenami nieruchomości o przeznaczeniu odpowiadającym temu jakie mają nieruchomości do niej przyległe, nie ma w tym wypadku znaczenia relewantnego. Odmienne stanowisko prezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji, a wcześniej przez rzeczoznawcę majątkowego, jest nieuprawnione i zdaje się zupełnie pomijać wynik wykładni gramatycznej § 36 ust. 4 zdanie pierwsze rozporządzenia, bazującej na powszechnym znaczeniu słów. Nie budzi zaś wątpliwości, że użyty w jego redakcji spójnik złożony "chyba, że" oznacza, że tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). Z literalnego jego brzmienia w żaden sposób nie można zatem wyprowadzić wniosku o konieczności odstąpienia od ustalania wartości rynkowej tego typu nieruchomości wedle transakcji nieruchomościami drogowymi ze względu na ich małą atrakcyjność cenową. W procesie wykładni tego przepisu nie można też pomijać, że przewidziana w nim możliwość szacowania na potrzeby odszkodowania przejętej nieruchomości w oparciu o wartość nieruchomości o przeznaczaniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest wyjątkiem od zasady ustalania odszkodowania według wartości rynkowej nieruchomości. Oznacza to, że musi być on interpretowany w sposób ścisły, w myśl zasady exceptiones non sunt extendendae. Takie stanowisko zajął tez tut. Sad w wyroku I SA/Wa 986/19, i stanowisko to Sąd w tym składzie w pełni aprobuje. Skoro zatem w procesie wyceny nieruchomości, w sposób nieuprawniony treścią normatywną § 36 ust. 4 rozporządzenia rzeczoznawca majątkowy odstąpił od ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w oparciu o analizę rynku nieruchomościami drogowymi, to sporządzony w sprawie operat nie mógł być uznany za miarodajny dowód, o którym mowa w art. 130 ust. 2 ugn. To zaś wykluczało możliwość podejmowania na jego podstawie decyzji odszkodowawczej. Okoliczności te uszły jednak uwadze organów, które opierając się na błędnej wykładni ww. przepisu rozporządzenia w powiązaniu z ustanowioną w art. 134 ust. 3 i r 4 ugn zasadą korzyści, w sposób nieuprawniony okolicznościami faktycznymi sprawy, uznały operat za prawidłowy oraz zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Powyższe czyni także zasadnym zarzut wadliwej weryfikacji ww. dowodu i naruszenia tym samym przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Rozpoznając sprawę Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego [...] kwietnia 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. C., gdyż wykraczałoby to poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Celem tego postępowania nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego danej sprawy, lecz ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że uzupełniające postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania jej stanu faktycznego, zwłaszcza z wykorzystaniem dowodów wytworzonych po wydaniu skarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 li. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (obejmujących wpis stosunkowy oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone według stawki minimalnej) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Rozpatrując ponownie sprawę organ zleci sporządzenie wyceny przedmiotowej nieruchomości innemu rzeczoznawcy majątkowemu, a następnie dokona jej oceny, umożliwiając przy tym wypowiedzenie się w jej przedmiocie wszystkim stronom postępowania a następnie podejmie w sprawie stosowne rozstrzygniecie, uwzględniające ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.