I OSK 830/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1354/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenie odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od D. G. na rzecz Gminy [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2016r. sygn. akt IV SA/Wa 1354/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy K[...], uchylił decyzję Wojewody[...] z dnia 12 [...] r. nr 2[...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty O[...] z dnia 25 [...] r. nr G[...] oraz zasądził od Wojewody[...] na rzecz skarżącej Gminy K[...] kwotę 5.288,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O[...] z dnia 27 [...] r., wydaną na wniosek D[...], zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości K[...], oznaczonej przed podziałem jako działka nr 1[...]. W wyniku podziału wydzielona została m.in. działka nr 1[...] o powierzchni 0,03ha przeznaczona w planie miejscowym pod budowę ulicy. Z treści powyższej decyzji wynika, że działka nr 1[...], na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), dalej przywoływana w uzasadnieniu jako "ustawa z 1985r.", przeszła na własność Gminy K[...] z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, tj. z dniem 15 listopada 1994r. Decyzją z dnia 20 [...] r. Wójt Gminy K[...] ustalił wartość nieruchomości, a nie odszkodowanie na rzecz D[...] i z uwagi na powyższe naruszenie prawa, jak również z uwagi na fakt wydania ww. decyzji przez niewłaściwy organ, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w O[...] decyzją z dnia 20 [...] r. stwierdziło jej nieważność, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 30 [...] r. D[...] złożyła wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość. Decyzją z dnia 21 [...] r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty O[...] z dnia 7 [...] r. w przedmiocie ustalenia na rzecz D[...] odszkodowania w wysokości 16.935,00zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozparzeniu skargi D[...], wyrokiem z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 27/14 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 21 [...] r. uznając, że została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażająca się w braku czynności wyjaśniających organu II instancji, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Równocześnie Sąd wskazał, że nie były zasadne zarzuty skargi dotyczące przeznaczenia przejętej w 1994r. na własność gminy nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym pod ulicę, bowiem okoliczność ta została już "przesądzona" w postępowaniu podziałowym zatwierdzonym ostateczną decyzją administracyjną, mocą której część dzielonej nieruchomości została wywłaszczona pod drogę publiczną. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewoda [...] decyzją z dnia 22 [...] r. uchylił w całości decyzję Starosty O[...] z dnia 7 [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia 25 [...] r. Starosta O[...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość w wysokości 16.260,00zł na rzecz D[...] oraz stwierdził, że zapłata odszkodowania przez Gminę K[...] nastąpi jednorazowo, w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji. Podstawą ustalenia przedmiotowego odszkodowania był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego I[...] w dniu 24 sierpnia 2015 r. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy K[...] od ww. decyzji, Wojewoda [...] decyzją z dnia 12 [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał w szczególności na art. 233 oraz art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r. poz. 782 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n.". W ocenie Wojewody, nie budzi wątpliwości prawo D[...] do otrzymania odszkodowania za nieruchomość. Sporna jest natomiast wysokość tego odszkodowania. Zdaniem organu podstawą ustalenia odszkodowania winny być ceny nieruchomości drogowych, zaś zdaniem D[...] ceny nieruchomościami przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Wojewoda stwierdził, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy, jak każdy inny dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji publicznej. Ocena ta jednak nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien, zgodnie z art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "K.p.a.", dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, badając czy został on sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, czy zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest spójny i logiczny – a w konsekwencji na podstawie art. 80 k.p.a. ocenić wartość dowodową sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Następnie Wojewoda przywołał treść art. 134, art. 153, art. 154 u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanego jako "rozporządzenie". Wojewoda podkreślił, że bezsprzecznym faktem w niniejszej sprawie jest, że na podstawie ww. ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O[...] z dnia 27 października 1994r. została wydzielona działka nr 1[...] przeznaczona pod budowę ulicy. Jak wskazał rzeczoznawca majątkowy, zgodnie z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K[...], zatwierdzonego uchwalą Nr X[...] Rady Gminy w K[...] z dnia 3 września 1993r. (Dz.Urz.Woj. Ostrołęckiego nr 13, poz. 56), rolna cześć działki nr 1[...] przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe i ulicę. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów byłej właścicielki nieruchomości, jakoby przedmiotowa działka nie była przeznaczona pod drogę, stwierdził, że z zapisów ww. planu jednoznacznie wynika, że na dzień zatwierdzenia podziału, przedmiotowa działka przeznaczona była pod drogę publiczną. Zatem w niniejszej sprawie niewątpliwie cel przejęcia nieruchomości jest tożsamy z celem przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie Wojewoda wskazał, że z operatu szacunkowego, nie można jednoznacznie wywieść, dlaczego przy takim ustaleniu, rzeczoznawca nie określił wartości nieruchomości na podstawie transakcji nieruchomościami drogowymi, na co zwracał również uwagę Wójt Gminy K[...] w trakcie prowadzonego postępowania. Zgodnie bowiem z § 36 ust. 4 rozporządzenia, określenie wartości nieruchomości drogowej może być dokonane na podstawie transakcji nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, o ile ustalenie wartości nie jest możliwe na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Pismem z dnia 9 [...] r. Wojewoda zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego I[...] z prośbą o wyjaśnienie, podstawy prawnej wyceny przedmiotowej nieruchomości oraz czy istnieje możliwość dokonania wyceny nieruchomości w oparciu o transakcje o charakterze drogowym. W piśmie z dnia 21 marca 2016r. biegła wyjaśniła, że wobec braku rynku nieruchomości drogowych, ustalenie wartości nieruchomości mogło nastąpić na podstawie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową, bowiem taka zabudowa przeważała wśród gruntów przyległych do przedmiotowej nieruchomości, na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, tj. na dzień 27 października 1994r. Zdaniem Wojewody, analiza operatu szacunkowego uzasadnia stwierdzenie, że istotnie stan faktyczny na rynku nieruchomości uniemożliwił określenie wartości nieruchomości na podstawie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. W punkcie 9.2 operatu szacunkowego dokonano analizy rynku lokalnego – gminy K[...], segmentu nieruchomości nabywanych pod drogi. Przeprowadzona analiza rynku lokalnego wykazała kilkanaście umów darowizn gruntów nabywanych pod drogi gminne, nie odnotowano natomiast transakcji kupna – sprzedaży tego rodzaju nieruchomości. Z umów darowizn wynika zaś, iż bez względu na położenie gruntu na terenie gminy, wartość przedmiotu darowizny gruntów nabywanych pod drogi gminne przez Gminę K[...], określona w aktach notarialnych była stała i wynosiła 10,00zł za 1m² gruntu. Przeprowadzona analiza rynku lokalnego gminy K[...] nie wykazała w okresie ostatnich dwóch lat transakcji kupna – sprzedaży gruntów nabywanych pod drogi. Z uwagi na powyższe obszar analizy rynku rozszerzono na rynek regionalny. Zestawienie odnotowanych transakcji dotyczących kupna – sprzedaży nieruchomości nabywanych pod drogi, odnotowanych na rynku regionalnym, zawarto w tabeli nr 3 przedmiotowego operatu szacunkowego. Organ wskazał dalej, że dla przykładu i zaprezentowania poziomu kształtowania się cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na innych rynkach regionalnych, na stronie 20 i 21 operatu szacunkowego podano również kilka transakcji gruntów nabywanych pod drogi na terenie miasta W[...] i Ostrów M[...]. Jak wskazała biegła nie są to jednak rynki podobne do rynku lokalnego gminy K[...], a zatem nie mogą stanowić podstawy do określenia wartości przedmiotu wyceny w oparciu o odnotowane ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Biegła wskazała, że odnotowane transakcje dotyczyły nieruchomości niepodobnych do przedmiotu wyceny, bowiem analizowany rynek regionalny nieruchomości drogowych jest rynkiem słabo rozwiniętym. Występują tutaj głównie umowy darowizn, natomiast ilość transakcji kupna – sprzedaży nieruchomości drogowych jest niewielka. Odnotowane transakcje dotyczyły nieruchomości niepodobnych do przedmioty wyceny przede wszystkich pod względem funkcji terenu (np. działki nabywane były pod ścieżkę rowerową), odmienną atrakcyjność lokalizacji, położenie względem głównych ciągów komunikacyjnych, sąsiedztwo i otoczenie. Z uwagi na znaczną odmienność cech nieruchomości, a tym samym braku możliwości uznania ich za nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny, biegła uznała, iż nie jest możliwe określenie wartości przedmiotowej działki w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi. Biegła nadto wyjaśniła, że w operacie szacunkowym, jako podstawę prawną wskazano § 36 ust. 3 rozporządzenia, niemniej jednak wartość nieruchomości określona w punkcie 9.3. operatu jest rzeczywistą wartością rynkową, która odpowiada wartości rynkowej przedmiotowej działki przy zastosowaniu § 36 ust. 4 rozporządzenia. Wynika to z faktu, iż procedura wyceny dla sytuacji na analizowanym rynku nieruchomości (brak możliwości określenia wartości gruntu w oparciu o transakcje drogowe), sprowadziłaby się do określenia wartości przedmiotu wyceny w oparciu o transakcje kupna – sprzedaży działek o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (w analizowanym przypadku pod zabudowę mieszkaniową), co odpowiada wartości rynkowej nieruchomości określonej w oparciu o transakcje kupna – sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, w sporządzonym operacie szacunkowym. Do celów wyceny biegła przeprowadziła szczegółową analizę rynku nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo – usługową, a więc nieruchomościami przeważającymi wśród gruntów przyległych na terenie gminy K[...] w przedziale od stycznia 2013r. do chwili wyceny. W wyniku analizy rynku wyodrębniono łącznie 33 transakcje dotyczące działek niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, z których 6 pochodziło z 2013r., 16 z 2014r. i 11 z 2015r. (tabela nr 1 operatu szacunkowego). Biegła ustaliła, że średnia cena nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wyniosła 31,25zł/m2. Następnie po analizie wymienionych transakcji pod względem podobieństwa do nieruchomości wycenianej, do określenia wartości nieruchomości biegła wyłoniła 13 transakcji (tabela nr 2 operatu szacunkowego), które pod względem cech najbardziej są podobne do szacowanej działki. Średnia cena tych transakcji wyniosła 41,45zł/1m2. Na podstawie analizy zachowań rynku określono cechy i przypisano im wagi mające wpływ na wartość nieruchomości, tj. atrakcyjność lokalizacji (30%), położenie względem dróg głównych (20%), sąsiedztwo i otoczenie (50%) (tabela Nr 6 operatu szacunkowego). Po zastosowaniu współczynników korygujących wartość 1m² szacowanej działki wyniosła 34,20zł, zaś wartość przedmiotowej nieruchomości została określona w wysokości 16.260,00zł. Skargę na powyższą decyzję Wojewody M[...] z dnia 12 kwietnia 2016r. wniosła Gmina K[...] podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 75, art. 80, art. 84 K.p.a. oraz art. 130 i art. 153 ust. 1 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Uchylając wydane w sprawie decyzje organów obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Trafnie bowiem zarzucono zaskarżonej decyzji, że nie podjęto wystarczających działań celem wyjaśnienia, czy nie jest możliwe ustalenie wartości nieruchomości w oparciu o transakcje dotyczące nieruchomości drogowych (art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." To uchybienie – w ocenie Sądu I instancji – miało ścisły związek m.in. z błędną wykładnią prawa materialnego, tj. kwestią, co należy rozumieć pod pojęciem regionalnego rynku nieruchomości (§ 36 ust. 1–4 rozporządzenia w związku z art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a.). Zdaniem Sądu I instancji biegła mogła dokonać wyceny według przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych ale dopiero w razie ustalenia, że brak jest na terenie całego Województwa M[...] transakcji odnoszących się do podobnych nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową. Tymczasem biegła ograniczyła swoją analizę do Powiatu O[...] oraz w niewielkim zakresie wskazała na miasta O[...], W[...], R[...] i M[...] (s.19-20 operatu oraz s.2 pisma z dnia 21 marca 2016r.). Sąd przechodząc do szczegółowego uzasadnienia wskazał, że obowiązek wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi w związku z zatwierdzeniem podziału nieruchomości (art. 98 ust. 3 u.g.n.) mieści w się w konstytucyjnej kategorii odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość gwarantowanego w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny zwrócił jednak uwagę, że z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP nie wynika bezwzględny obowiązek zapłaty odszkodowania pełnego. W powołanym przepisie jest bowiem mowa o słusznym odszkodowaniu. Odszkodowanie to jest wypłacane kosztem całego społeczeństwa i w określonych warunkach dopuszczalne jest, aby było ono niższe niż wartość rynkowa nieruchomości (vide: wyrok TK z dnia 19 lipca 2016r. sygn. akt Kp 3/15, punkt 5.2.2 in fine uzasadnienia). Konsekwentnie należy przyjąć, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie powinno co do zasady przekraczać wartości rynkowej nieruchomości. W przeciwnym razie może dojść do bezpodstawnego wzbogacenia byłego właściciela kosztem ogółu społeczeństwa, co trudno pogodzić z zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Następnie Sąd I instancji przywołał regulacje art. 134 ust. 1 i 2, art. 151 ust. 1, art. 154 ust. 1 u.g.n. i wywiódł, że przedmiotowa nieruchomość od dniu wydania decyzji podziałowej była przeznaczona pod drogę. Zatem odszkodowanie za tę nieruchomość odpowiadające wartości rynkowej winno – co do zasady – być ustalone w oparciu o ceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe, co wynika z § 36 ust. 1 rozporządzenia. Wskazując dalej na brzmienie § 36 rozporządzenia, Sąd I instancji stwierdził, że w świetle powyższych regulacji jest oczywiste, że biegły może dokonać wyceny nieruchomości na podstawie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych, dopiero po stwierdzeniu, że nie jest możliwe określenie wartości nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym pod drogi przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Ustalenie w takim przypadku wartości nieruchomości według przeznaczania przeważającego wśród gruntów przyległych jest wyjątkiem od zasady ustalania odszkodowania według wartości rynkowej nieruchomości i musi być interpretowane w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Przy czym zawarte w § 36 ust. 4 rozporządzenia odesłanie do m.in. § 36 ust. 2 tegoż rozporządzenia należy rozumieć w ten sposób, że poszukiwanie podobnych transakcji drogowych winno objąć nie tylko rynek lokalny, ale i rynek regionalny. Sąd I instancji podzielił tym samym pogląd, że jako rynek lokalny należy co do zasady przyjąć teren powiatu, zaś jako rynek regionalny teren województwa. Tymczasem biegła ograniczyła analizę do powiatu ostrołęckiego (czyli powiatu, na terenie którego leży gmina K[...]) oraz w niewielkim zakresie wskazała na miasta O[...], W[...], R[...] i M[...], a tak określonego rynku nie sposób uznać na rynek regionalny. Według Sądu I instancji strona skarżąca trafnie zarzuciła również niekonsekwencję biegłej, która dla potrzeb analizy tzw. zasady korzyści ustaliła średnie ceny nieruchomości drogowych (s.21 operatu), a równocześnie przyjęła niemożność sporządzenia wyceny według cen nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Zaakceptowanie przez Wojewodę tej niekonsekwencji narusza art. 7 oraz art. 8 K.p.a. Pozostając jeszcze przy ocenie operatu szacunkowego Sąd wskazał, że rola organu administracji nie ogranicza się do oceny sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu. Organ administracji może i jest do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat – czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania – zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy. W ocenie tej mieści się również weryfikacja prawidłowości wykładni i zastosowania pojęcia nieruchomości podobnych, o której mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n., a w szczególności biegły winien w sposób wnikliwy wyjaśnić, jakie okoliczności – jego zdaniem – są istotne z punktu widzenia nabywania terenów pod inwestycje drogowe i jakie czynniki wpływają na wartość takich nieruchomości. Końcowo Sąd I instancji wskazał, że zakres postępowania dowodowego, które musi być ponownie przeprowadzone (tj. sporządzenie nowego operatu szacunkowego), uzasadnia uchylenie również decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i art. 15 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła D[...] wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi Gminy K[...] poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty: 1. naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 36 ust. 4 w związku z § 36 ust. 2 i § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia polegającą na przyjęciu, że: a) biegła mogła dokonać wyceny wywłaszczonej nieruchomości według przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów (w niniejszej sprawie: pod budownictwo mieszkaniowe) dopiero w razie ustalenia, że brak jest na terenie całego Województwa [...] (tj. na rynku regionalnym) transakcji odnoszących się do podobnych nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe, podczas gdy zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, bak transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym na rynku lokalnym uzasadnia sięgnięcie po transakcje działkami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych na tym rynku, gdyż prowadzi to do ustalenia ceny rynkowej nieruchomości, a dopiero brak takich transakcji (działek o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych) uzasadnia rozszerzenie badania na rynek regionalny zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia, który do stanu faktycznego uregulowanego w § 36 ust. 4 rozporządzenia stosuje się nie wprost a jedynie odpowiednio, b) przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia jako zasadę wprowadza określenie wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe, podczas gdy z przepisu tego wynika, że zasadą jest określenie wartości według transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do wywłaszczonej nieruchomości, co służy realizacji ekwiwalentności odszkodowania, a odniesienie do transakcji nieruchomości "drogowych" jest odstępstwem od tej zasady, 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez należyte wykonanie obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej, polegające na błędnym przyjęciu, że w postępowaniu administracyjnym organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. wskutek niepodjęcia wystarczających działań celem wyjaśnienia czy nie jest możliwe ustalenie wartości nieruchomości w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi z uwzględnieniem rynku regionalnego, mimo że dokonanie przez biegłą wyceny w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych było działaniem prawidłowym w świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia wobec stwierdzenia braku transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu pod inwestycje drogowe podobne do nieruchomości wycenianej na rynku lokalnym, - art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 7 i 8 K.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej, polegające na błędnym przyjęciu, że w postępowaniu administracyjnym organy naruszyły art. 7 i art. 8 K.p.a. wskutek niezażądania wyjaśnień od biegłej i niewyjaśnienia niekonsekwencji w treści operatu z dnia 24 sierpnia 2015r. w zakresie dotyczącym wyliczenia przez biegłą średniej ceny nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, mimo że wątpliwości organu zostały, na jego żądanie, wyjaśnione przez biegłą w piśmie z dnia 21 marca 2016 r., w którym biegła jednoznacznie wyjaśniła, że średnią cenę nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wyliczyła w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe niebędące nieruchomościami podobnymi do wycenianej, z uwagi na słabo rozwinięty rynek i brak transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu pod inwestycje drogowe podobne do wycenianej, co uzasadniało sięgnięcie przez biegłą do cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do wycenianej nieruchomości, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, - art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 K.p.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej, polegające na uznaniu, iż organy powinny zlecić sporządzenie kolejnego operatu szacunkowego przez kolejnego, trzeciego już biegłego, podczas gdy operat szacunkowy z dnia 24 sierpnia 2015r. sporządzony przez biegłą I[...] uzupełniony pismem z dnia 21 marca 2016r., został przygotowany zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie był dotknięty wadami mogącymi dyskwalifikować go jako dowód w sprawie i organy zasadnie oparły na nim wydane w sprawie decyzje administracyjne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina K[...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania uznając, iż wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu i brak jest podstaw do jego uchylenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego przywołano błędną wykładnię § 36 ust. 4 w związku z § 36 ust. 2 i § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia. Tak sformułowany zarzut jest oczywiście wadliwy gdyż ww. przepisy rozporządzenia nie są przepisami prawa materialnego lecz przepisami postępowania. Nie określają bowiem praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego lecz służą przeprowadzeniu postępowania w zakresie ustalenia wartości nieruchomości, a więc odnoszą się do jednego z elementów stanu faktycznego sprawy. Przepisami prawa procesowego są wszak normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1735/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006r. sygn. akt II OSK 1356/05; wyrok NSA z dnia 7 marca 2006r. sygn. akt II FSK 523/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższa nieumiejętność w formułowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy uznając, iż powyższe zarzuty dotyczą naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Analizę zasadności skargi kasacyjnej wypada rozpocząć od wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia i w tym zakresie godzi się wskazać, iż nieruchomość podlegająca wycenie na dzień wydania decyzji podziałowej była przeznaczona pod inwestycję drogową. Była bowiem położona na terenach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dniu wydania decyzji, pod drogę publiczną. Nie może zatem ulegać wątpliwości, iż wartość rynkową takiej nieruchomości określa się przyjmując nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (§ 36 ust. 4 zdanie pierwsze in fine rozporządzenia). W odniesieniu do powyższej regulacji podkreślić trzeba, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014r. sygn. akt I OSK 1395/13; wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017r. sygn. akt I OSK 2311/15; wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014r. sygn. akt I OSK 1816/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Natomiast odmienne stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej zdaje się zupełnie pomijać wynik wykładni gramatycznej § 36 ust. 4 zdanie pierwsze rozporządzenia, bazującej na powszechnym znaczeniu słów. Nie pozostawia wątpliwości, iż spójnik złożony "chyba, że" oznacza, iż tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). Tym samym nie można potwierdzić zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji § 36 ust. 4 rozporządzenia. Nie jest także trafny zarzut naruszenia § 36 ust. 2 w związku z art. 36 ust. 4 rozporządzenia. Użyte w tym przepisie określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały co prawda zdefiniowane przez prawodawcę, jednakże wyniki sądowej wykładni tego przepisu ugruntowały pogląd, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, zaś "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (vide: wyrok NSA z dnia 22 maja 2012r. sygn. akt I OSK 701/11; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014r. sygn. akt I OSK 1460/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Skoro odszkodowanie winno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, to kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością (vide: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013r. sygn. akt I OSK 1642/11; wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017r. sygn. akt I OSK 2311/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym szacując wartość nieruchomości drogowej biegły winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi tego typu nieruchomości nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego (wojewódzkiego). Trafnie wskazuje Sąd I instancji, iż w badanej sprawie wystąpił istotny deficyt w zakresie ustaleń tyczących cen transakcyjnych nieruchomości drogowych z rynku regionalnego, a więc z terenu całego województwa mazowieckiego. To zaś spowodowało wyprowadzenie przez organy błędnego wniosku co do kryterium szacowania przedmiotowej nieruchomości, dokonanego z naruszeniem § 36 ust. 4 rozporządzenia. Odnosząc się z kolei do pozostałych zarzutów kasacyjnych należy wyraźnie wskazać, iż dokonanie w toku dotychczasowego postępowania weryfikacji cen transakcyjnych nieruchomości drogowych jedynie z nieznacznej części rynku regionalnego dyskredytuje wniosek organów o braku na terenie rynku regionalnego, a więc województwa mazowieckiego transakcji nieruchomościami drogowymi. Powyższe zaś nie pozwala uznać, iż dotychczas zebrany w sprawie materiał dowodowy odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., skoro został on zgromadzony przy wadliwym założeniu, że zarówno na rynku lokalnym, jak i regionalnym brak jest transakcji nieruchomościami drogowymi. Wypada także zgodzić się z Sądem I instancji, iż zakres wadliwości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustaleń organów w zakresie wartości szacowanej nieruchomości ma charakter elementarny i wynika z przyjęcia błędnych założeń dokonanego oszacowania. W takiej sytuacji nie może być wątpliwości, iż niezbędne jest opracowanie nowego operatu dokonującego oszacowania przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu informacji o ewentualnych transakcjach nieruchomościami drogowymi z rynku regionalnego, w szczególności w kontekście rozstrzygnięcia o wyborze kryterium oszacowania nieruchomości drogowej, stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze nie można zgodzić się z zarzutem kasacyjnym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 K.p.a. Jakkolwiek nie budzi wątpliwości poprawność zapatrywania Sądu I instancji co do przyczyn wadliwego zastosowania w sprawie § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia, o tyle trafnie wskazuje skarżąca kasacyjnie, iż przywołane w operacie szacunkowym I[...] transakcje nieruchomościami drogowymi z części rynku regionalnego, nie świadczą o niekonsekwencji biegłej, a w ślad za tym organów administracji, co do przyjętego w kwestionowanych decyzjach stanowiska o braku możliwości sporządzenia wyceny w oparciu o ceny nieruchomości drogowych. Trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, iż stanowisko biegłej i organów jest w tym zakresie jednolite i wskazuje, że na terenie zbadanego fragmentu rynku regionalnego brak jest transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do przedmiotu wyceny. Skoro zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne jest stosowanie podejścia porównawczego, które sprowadza się do porównania nieruchomości wycenianej z nieruchomościami podobnymi, w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., które były przedmiotem obrotu rynkowego (§ 4 ust. 1 rozporządzenia), to uznanie przez organy, iż na zbadanym przez biegłą fragmencie rynku regionalnego miały miejsce transakcje nieruchomościami drogowymi, które jednak nie były podobne do przedmiotu wyceny, nie pozwala potwierdzić zarzutu braku konsekwencji w zajętym stanowisku. Tylko bowiem ujawnienie nieruchomości porównywalnych z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość, mogłoby uzasadniać postawiony przez Sąd I instancji zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez niekonsekwencję w ocenie okoliczności prawy w zakresie przyjętego kryterium wyceny. Powyższe zapatrywanie pozostaje jednak bez wpływu na generalną ocenę trafności stanowiska Sądu I instancji bazującego na wadliwym zastosowaniu przez organy § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia i akceptacji ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, przy niedostatecznie zweryfikowanym założeniu, iż określenie jej wartości nie jest możliwe, także przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych z regionalnego rynku nieruchomości. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 206 P.p.s.a. odstępując od uwzględnienia żądania obciążenia tymi kosztami skarżącej kasacyjnie z uwagi na charakter sprawy administracyjnej, w której od blisko 25 lat domaga się ona słusznego odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną.