III SA/Kr 463/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi T. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę Postanowieniem z dnia 8 marca 2019 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia D. W. uchyliło postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] 2018 r, znak [...] zawieszające postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące nieruchomości położonej w miejscowości K, gmina W, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] od działek ewidencyjnych: nr [...] w pkt A określony na kopii mapy stanowiącej załącznik, nr [...] od pkt A poprzez pkt B, C do pkt D określonych na kopii mapy stanowiącej załącznik, nr [...] od trójmiedzy działek nr [...], [...], i [...] do pkt E określonego na kopii mapy stanowiącej załącznik, nr [...] od pkt E poprzez pkt F, G do H określonych na kopii mapy stanowiącej załącznik, do czasu uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie prawnym i faktycznym: Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2018 r., organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w miejscowości K, gmina W, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] od działek ewidencyjnych: nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy i stwierdził, że ustalenie właściciela rozgraniczanej nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i zawiesił postępowanie do czasu uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Organ stwierdził również, że zawieszenie postępowania nie uchybia art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Nadto organ wskazał, że mając na uwadze art. 36 ustawy z dnia 17 maja 1989 r - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2017.2101), gdy sąd wyda rozstrzygnięcie o rozgraniczeniu nieruchomości w części dotyczącej spornej nieruchomości, zmniejszy to zakres prowadzonego postępowania administracyjnego. Na to postanowienie zażalenie złożyła D. W., kwestionując jego zasadność. Stwierdziła, że w efekcie czynności przeprowadzonych przez geodetę W. J. została sporządzona opinia z dnia 16 października 2018 r., z której wynika, że granica powinna przebiegać, zgodnie z załączonym do opinii szkicem polowym według granicy uwidocznionej na mapie ewidencyjnej. Taka granica została wskazana przez wnioskodawców i wynika również ze stanu posiadania. Natomiast właścicielka sąsiadujących działek – T. R. (dalej, jako skarżąca) całkowicie bezpodstawnie kwestionuje wskazany przez geodetę przebieg granicy. Zdaniem D. W. spór dotyczący własności został wykreowany przez skarżącą w związku z postępowaniem rozgraniczeniowym i w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowi zagadnienia wstępnego. Z wykazu synchronizacyjnego załączonego do wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, a także z treści postanowienia Wójta Gminy W wszczynającego postępowanie rozgraniczeniowe wynika, że działce nr [...] odpowiadają pb [...], [...], i pgr [...] i część pgr [...]. Tymczasem wskazany w piśmie z dnia 16 listopada 2018 r., pozew o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym dotyczy pgr. [...] i [...]. Pismo informujące o wszczętym postępowaniu sądowym o uzgodnienie treści księgi wieczystej zostało złożone po zapoznaniu się z treścią operatu geodety, choć postępowanie sądowe, według oświadczenia skarżącej zostało zainicjowane pozwem z dnia 9 października 2018 r. Pomimo tego, żaden ze współwłaścicieli działek podlegających rozgraniczeniu nie otrzymał pozwu, zatem nie można mówić, że sprawa została uznana za zawisłą. Postanowieniem z dnia 8 marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie Wójta Gminy W o zawieszeniu postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium powołało art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wskazało, że w orzecznictwie sądów oraz w doktrynie przyjmuje się powszechnie, że zagadnieniem wstępnym jest sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego (materialno-prawnego), zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to przy tym zagadnienie, które nie było przedmiotem prawomocnie przesądzonym w innej sprawie. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (por. wyrok NSA w Lublinie z dnia 28 listopada 1997 roku. sygn. I SA/Lu 1199/96, niepubl. podobnie: wyrok NSA w Krakowie, z dnia 21 listopada 1996 r., sygn. I SA/Kr 519/96, niepubl.). Kolegium wskazało, że pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem, a rozstrzygnięciem sprawy musi zachodzić stosunek zależności tego rodzaju, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby - w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30.01.2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1263/17). W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie organ I instancji bezzasadnie przyjął, że należało zawiesić postępowanie. W świetle opinii dotyczącej przebiegu granic sporządzonej przez geodetę W. J. z dnia 16 października 2018 r., mając na uwadze oświadczenia stron uczestników przedmiotowego rozgraniczenia, analizę dokumentów geodezyjnych oraz wpisy w księgach wieczystych biegły zaproponował, aby granica pomiędzy działkami objętymi postanowieniem o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, przebiegała zgodnie z granicą wskazaną szczegółowo w opinii. Dodatkowo do analizy przebiegu granic i stanu prawnego biegły zalecił wziąć pod uwagę uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2004 r., sygn. akt II SA/Kr/2299/00. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie możliwe było dalsze procedowanie i wydanie rozstrzygnięcia. W konsekwencji nie było podstaw do zawieszenia postępowania ponieważ sprawa skierowana do sądu powszechnego nie stanowiła dla niniejszej sprawy zagadnienia wstępnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. R. (dalej jako skarżąca) domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia, któremu zarzuciła naruszenie: - art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego i dogłębnego zbadania sprawy, a samym poprzez wybiórczą, jednostronną, nierzetelną i sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, stąd zaś brak należytego jej wyjaśnienia czym organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej, co miało istny wpływ na wynik sprawy; - art. 8 K.p.a., poprzez uchylenie postanowienia Wójta Gminy W - mimo braku ku temu przesłanek, a tym samym naruszenie zasady zaufania strony do organu; - przepisu art. 80 K.p.a., poprzez wydanie postanowienia przez organ mimo braku rzetelnego zebrania całokształtu materiału dowodowego; - art. 107 § 3 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, a tym samym zaistnienie istotnych braków w zakresie uzasadnienia faktycznego postanowienia, z którego nie wynika z jakich powodów organ uznał za zasadne dalsze prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego pomimo braku uprzedniego wyjaśnienia stanu własnościowego nieruchomości objętych wnioskiem; - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia organu I instancji, zamiast utrzymania go w mocy; - błędną wykładnię i błędne nie zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., do zastanego w sprawie stanu faktycznego i prawnego, pomimo, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie o rozgraniczenie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2018.2107) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302, dalej "P.p.s.a."). Sprawa niniejsza rozpoznana została w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowień. Stosownie do art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U.2018.1302) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a." - sprawa, w której przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Materialoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku; b) rozpatrzenie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W orzecznictwie przyjmie się, iż zagadnienie wstępne to zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, a jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, przy czym rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy. (wyrok Naczelnego Sądy Administracyjnego z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1011/14, publ. http;//www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Zależność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie może być utożsamiana z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Z istnieniem kwestii prejudycjalnej mamy do czynienia wówczas, gdy brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 listopada 2018 r., II OSK 2819/18; z 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 931/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 29/19; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1643/18; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 71/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 117/19). Przy czym podkreślić należy że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym w ogóle na wydanie decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Pamiętać przy tym należy, że zasadniczym obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest samodzielne wyjaśnienie zawisłej przed nim sprawy administracyjnej pod względem faktycznym i prawnym. Podkreślić również należy, że postanowienie o zawieszeniu postępowania ma charakter incydentalny względem sprawy głównej, ale istotny ze względu na skutki procesowe zawieszenia postępowania, które polegają na wstrzymaniu toku postępowania, ponieważ sprawa w trakcie zawieszenia postępowania w sprawie nie są podejmowane w zasadzie żadne czynności procesowe. Nie biegną także żadne terminy. Tymczasem strona ma prawo do sprawnego działania instytucji publicznych. Jednym z elementów sprawnego działania jest szybkie działanie organów, zgodnie z art. 12 K.p.a. Zasada osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie, należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Każdy dzień zwłoki odsuwa moment realizacji tego celu. Ponieważ postępowanie urzeczywistnia postulat praworządności, powolność postępowania oddala moment realizacji nakazu prawa bądź go udaremnia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis/el. 2019). Z tych powodów zawieszenie postępowania, jako wyjątek od zasady ciągłości postępowania, musi być stosowane ostrożnie, a kodeksowe przesłanki zawieszenia muszą być wykładane ściśle. W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy W zawiesił postepowanie w przedmiotowej sprawie do czasu zakończenia postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, uznając, że ustalenie właściciela rozgraniczanej nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Czynność ta słusznie została zakwestionowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które zasadnie uchyliło postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania. Należy podkreślić, że postępowanie administracyjne zawieszone postanowieniem z dnia 11 grudnia 2018 r., toczyło się w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonej w miejscowości K, gmina W, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] od działek ewidencyjnych: nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte w listopadzie 2017 r. przez wnioskodawców: D. W., M. W., J. W., T. w., P. W. oraz A. W., którzy domagali się rozgraniczenia ich działki nr [...] (pb [...], pb [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...]) położonej w K od działek skarżącej. W dniu 19 listopada 2018 r., skarżąca wniosła o zawieszenie postepowania w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji, do czasu uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Do wniosku dołączyła kserokopię pozwu o uzgodnienia treści księgi wieczystej, w którym kwestionowała własność pgr [...], pgr [...], wpisanych do działu I księgi wieczystej, w której są wpisani wnioskodawcy. Podkreślić jednak należy, że księdze wieczystej [...], w której wpisane są działki i pgr gr należące do wnioskodawców postępowania o rozgraniczenie, w dziale III wpisane jest ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym do pgr [...] i [...]. W tym zakresie więc wyłączona jest rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Nie zmienia to jednak faktu, że postepowanie o uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, zdaniem Sądu nie stanowi w przedmiotowej sprawie zagadnienia wstępnego, ponieważ jego rozstrzygnięcie nie stanowi warunku koniecznego do wydania decyzji przez organ w postępowaniu rozgraniczeniowym. Jeżeli nie dojdzie do rozgraniczenia, sprawa zostanie przekazana do sądu, a w tym czasie sprawa o uzgodnienie księgi wieczystej zostanie zakończona. Jeśli nawet postępowanie to nie zostanie zakończone, wówczas sąd powszechny zdecyduje o tym, czy istniej koniczność zawieszenia postępowania o rozgraniczenie. W konsekwencji, skoro nie zostały spełnione przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uchyliło postanowienie Wójta Gminy W zawieszając postępowanie rozgraniczeniowe. Zarzuty skargi co do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 1 K.p.a. nie są zasadne, ponieważ organ odwoławczy w sposób jasny wyjaśnił dlaczego nie widzi podstaw do zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego. Prowadzenie w tym celu postępowania odwodowego było zbędne, zaś całokształt materiału dowodowego przemawiał za uchyleniem postanowienia o zawieszeniu postępowania. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.