I OSK 2554/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1648/17 w sprawie ze skargi D. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1648/17, stwierdził nieważność uchwały Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego (punkt 1 wyroku) oraz zasądził od Zarządu Dzielnicy [...] na rzecz D.K. kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt 2 wyroku). Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], podjętą na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2, § 8, § 45 pkt 5 statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik Nr 9 do uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2016 r., poz. [...] i [...]) oraz § 24 ust. 1 w związku z § 4 pkt 2, § 5 ust. 2 pkt 2, ust. 4 i § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.), Zarząd Dzielnicy [...] odmówił D.K. zakwalifikowania do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony i umieszczenia jej na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego. Uzasadniając podjętą uchwałę organ wskazał, że wnioskująca wraz z dorosłą córką zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], składającego się z pokoju i kuchni o powierzchni mieszkalnej 24,62 m2, powierzchni użytkowej 42,68 m2. Uprawnienia najemcy lokalu wnioskująca uzyskała na podstawię art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe, gdyż w przeszłości lokal należał do mieszkaniowego zasobu Miasta. Obecnie lokal znajduje się w budynku prywatnym, bowiem w dniu [...] marca 2015 r. nieruchomość przy ul. [...] w [...] została zwrócona na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli, na podstawie protokołu przekazania - przejęcia. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. wypowiedziano wnioskującej umowę najmu lokalu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, ze skutkiem na dzień [...] grudnia 2016 r. Średni miesięczny dochód (z tytułu emerytury, umów najmu i dzierżawy nieruchomości) na jednego członka gospodarstwa domowego wnioskującej, w okresie ostatnich 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, wyniósł [...] zł a kryterium dochodowe w gospodarstwie wieloosobowym w stosunku do osób będących byłymi lokatorami zamieszkującymi w lokalach znajdujących się w budynkach prywatnych, którzy byli zobowiązani do uiszczania czynszu regulowanego i którym wypowiedziano umowę najmu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy wynosi 1 976,94 zł. Jednocześnie organ zauważył, że zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały [...], odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania jest właścicielem lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać lub gdy posiada spółdzielcze prawo do lokalu, a także gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Wnioskująca jest zaś współwłaścicielem w udziale[...] nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...]w [...] (pow. [...]), tj. działek o nr ewidencyjnych [...] i [...], o łącznej powierzchni 1,19 ha. Natomiast, P.K. jest współwłaścicielem tych nieruchomości w udziale [...]. Zatem wnioskująca wraz z córką są właścicielami tej nieruchomości w udziale [...]. D.K. i P.K. wraz z pozostałymi właścicielami nabyli własność przedmiotowej nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] I Wydziału Cywilnego z dnia [...] czerwca 2014 r. w drodze zasiedzenia. Dla nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Dział III - prawa, roszczenia, ograniczenia nie zawiera żadnych wpisów, natomiast w dziale IV wpisane są trzy hipoteki przymusowe na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze oznaczonym symbolem ZP - tereny zieleni urządzonej i MN1/U2 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Z ogólnodostępnych map wynika, iż przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana, zaś zabudowa ma charakter magazynowo-usługowy. Średnie ceny ofertowe działek budowlanych na terenie [...] kształtują się w granicach 350 - 500 zł/m2. Z uwagi na to, że przedmiotowa nieruchomość ma charakter komercyjny, jej wartość może być znaczna i wynosić nawet kilkaset tysięcy złotych. D.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałą Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia i zarzucając, że podjęta została ona z naruszeniem § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., poprzez jego zastosowanie w odniesieniu do skarżącej, mimo że nie spełnia ona przesłanek wskazanych w tym przepisie. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż uznał, że wniesiona skarga jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił na wstępie, że niniejsza sprawa mieści się w kategorii spraw wskazanych w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i podległych kognicji sądów administracyjnych, albowiem zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie. Ponadto, Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała została wydana po dniu 1 czerwca 2017 r., zatem do skargi na tę uchwałę stosuje się przepisy art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w obecnym brzmieniu i dlatego nie ma konieczności poprzedzenia skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Merytorycznie rozpoznając skargę, Sąd uznał z kolei, że w niniejszej sprawie organ naruszył obowiązek dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sposób mający niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek bowiem organ prawidłowo zinterpretował normę prawa miejscowego tj. § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, to jednak ustalenia dokonane przez organ i stanowiące uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie są na tyle wystarczające, aby móc stanowczo stwierdzić czy skarżąca z uwagi na swój stan majątkowy, z mocy wyżej wskazanego przepisu, powinna zostać wyłączona z kręgu osób uprawnionych do korzystania z zasobu mieszkaniowego m. st. Warszawy, zgodnie z postanowieniami uchwały Nr [...], czy też nie. Dlatego też, w ocenie Sądu, zgromadzony przez organ materiał dowodowy jest dalece niewystarczający do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia i powinien zostać uzupełniony o dalsze ustalenia. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zarząd Dzielnicy [...] wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia w całości i odrzucenia skargi, ewentualnie jej oddalenia, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 3 § 2 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że sprawa ma charakter administracyjny, podczas gdy przedmiotowa sprawa nie ma takiego charakteru; - naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, poprzez uznanie, że organ nie ustalił, że D.K. posiada majątek pozwalający na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie; - niewłaściwą ocenę dowodów poprzez uznanie, że na organie spoczywa obowiązek wykazania wartości majątku posiadanego przez D.K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie zaś z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Przede wszystkim, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zaskarżoną uchwałą Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. odmówiono D.K. zakwalifikowania do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego. Istniejące w orzecznictwie kontrowersje co do możliwości zaskarżania tego typu uchwał do sądu administracyjnego zostały ostatecznie przesądzone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r., I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008/6/90), w której stwierdzono, że uchwała zarządu dzielnicy [...], odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że niniejsza sprawa mieści się w kategorii spraw wskazanych w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Następnie, jako bezskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej oceny dowodów. W zarzucie tym nie wskazano bowiem jakie konkretnie przepisy postępowania, w ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji naruszył. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zaś domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej. Określone w art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku sądu I instancji, której strona nie zaskarżyła. Z kolei, związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie przy tym z treścią art. 174 p.p.s.a., jak już wyżej wskazano, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawy skargi kasacyjnej mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd I instancji wskazał jak przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 261/11, Legalis). Jednakże, jako podstawę skargi kasacyjnej należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż sąd nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2193/12, Legalis). Z treści skargi kasacyjnej, a mianowicie z jej podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, musi wynikać konkretny zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do domyślania się ani też uzupełniania za skarżącego zarzutów kasacyjnych. Treść skargi kasacyjnej sama w sobie musi być wystarczająca do zbadania legalności zaskarżonego orzeczenia. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut wskazujący na dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej oceny dowodów powyższych wymogów nie spełnia, jako że nie odwołuje się do konkretnego przepisu prawa, a tym samym należało uznać go za bezskuteczny. Również za nieskuteczny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego, tj. § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], poprzez uznanie, że organ nie ustalił, że D.K. posiada majątek pozwalający na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Wyjaśnić bowiem należy, że w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wymieniono dwie formy naruszenia prawa materialnego umożliwiające zaskarżenie orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji: błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W przypadku błędnej wykładni przyjmuje się, że przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy, bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że jakkolwiek te dwie postacie naruszenia prawa materialnego w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił. Zrównanie tych pojęć powoduje niejasność, na czym konkretnie wytknięte naruszenia polegają. Dlatego stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, strona powinna określić, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd I instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Podkreślić przy tym należy, że poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (w tym niewłaściwego jego zastosowania) nie można zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd I instancji za miarodajne. Kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania podatkowego, przy czym przez wzgląd na postanowienia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego nie spełnił powyższych wymagań i dążył do podważenia nim dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, co nie jest możliwe. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a, oddalił rozpoznaną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną.