I OSK 261/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gugała - Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 948/10 w sprawie ze skargi S. R. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej nagany oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. II SA/Ol 948/10 oddalił skargę S. R. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2010 roku nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Orzeczeniem nr [...] z dnia 28 maja 2010 r. Komendant Powiatowy Policji w P. uznał S. R. winnym naruszenia dyscypliny służbowej i na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277, z późn. zm.) wymierzył mu karę nagany. W uzasadnieniu podał, że policjant uzyskał w 2007 r. zgodę od Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie na korzystanie z urlopu szkoleniowego w związku z podjęciem studiów II stopnia na Wydziale [...] Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie. Studia trwały trzy semestry, a policjant kontynuował je do dnia 30 września 2009 r. Z dniem 30 września 2009 r. został bowiem skreślony z listy studentów, gdyż nie złożył do tego dnia pracy magisterskiej. Funkcjonariusz nie poinformował o powyższym fakcie przełożonych i w dniach: [...] i [...] listopada 2009 r., [...] stycznia 2010 r. oraz [...] i [...] lutego 2010 r. złożył wnioski o udzielenie mu urlopu szkoleniowego na pisanie pracy magisterskiej w wymiarze łącznie 12 dni. W toku postępowania dyscyplinarnego policjant wyjaśnił, że był przekonany o przysługującym mu prawie do takiego urlopu, gdyż nadal przygotowywał pracę magisterską. Stwierdził ponadto, że nie zamierzał wprowadzać w błąd swojego przełożonego, co do posiadania statusu studenta i kontynuowania studiów. W złożonym odwołaniu S. R. podniósł, że nie można zarzucić mu umyślnego wprowadzenia przełożonego w błąd, gdyż nie miał on świadomości, że nie przysługuje mu urlop na przygotowanie pracy magisterskiej. Stwierdził, że nie musiał znać przepisów Kodeksu pracy i rozporządzeń wykonawczych, lecz przepisy te winien znać jego przełożony, który nie powinien był udzielać mu wnioskowanych urlopów. Podkreślił, że nie informował nikogo, czy posiada status studenta, gdyż podawał tylko, że przygotowuje pracę magisterską. Dodał, że był przekonany, że na pisanie pracy magisterskiej przysługuje mu urlop okolicznościowy. Odwołujący się podniósł, że udzielenie tych urlopów nie mogło spowodować szkody służbie, policjantowi lub innej osobie. Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie orzeczeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że jest w sprawie bezsporne, że z dniem 30 września 2009 r. policjant przestał być studentem Uniwersytetu Warmińsko Mazurskiego w Olsztynie. Zgodnie z § 7 ust. 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej oraz Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 12 października 1993 r. w sprawie zasad i warunków podnoszenia kwalifikacji zawodowych i wykształcenia ogólnego dorosłych w zw. z § 20 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów, policjantowi przysługiwało 21 dni roboczych urlopu szkoleniowego na ostatnim roku studiów, na przygotowanie pracy magisterskiej. Był on uprawniony do korzystania z tego urlopu do dnia 30 września 2009 r., tj. w okresie, gdy miał status studenta. Natomiast z dniem skreślenia z listy studentów utracił prawo do urlopu szkoleniowego na przygotowanie pracy magisterskiej i nie miał już prawa występować z wnioskiem o jego przyznanie. Powyższe, w ocenie organu odwoławczego, stanowiło przewinienie dyscyplinarne, polegające na wprowadzeniu przełożonego w błąd, co do statusu studenta i uzasadniało wymierzenie kary nagany. Organ stwierdził, że wymierzenie kary nagany jest współmierne do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i spowoduje przestrzeganie dyscypliny służbowej przez obwinionego, a także będzie przykładem konsekwencji niewłaściwego postępowania funkcjonariusza Policji. W złożonej skardze S. R. przyznał, że pomimo, iż nie był już studentem Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego, złożył pięć wniosków o udzielenie urlopu okolicznościowego na przygotowanie pracy magisterskiej, którą obronił w czerwcu 2010 r. Zaprzeczył natomiast, aby działaniem tym wprowadził w błąd przełożonego, zaznaczając, że nie oświadczał, iż jest studentem. Stwierdził, że to przełożony powinien był właściwie ocenić jego wnioski i odmówić mu udzielenia urlopu. Ocenił, że błędnie przypisano mu winę. Podniósł, że nie miał obowiązku informowania przełożonego o skreśleniu z listy studentów i nie był przez nikogo o to pytany. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu. W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie bezsporne jest, że skarżący nie informował przełożonych o skreśleniu, w dniu 30 września 2009 r., z listy studentów Wydziału [...] Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie. Nie jest też kwestionowane, że po tej dacie złożył pięć wniosków o udzielenie mu urlopu szkoleniowego na przygotowanie pracy magisterskiej, w wymiarze łącznie 12 dni. Zgodnie z § 20 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. nr 81, poz. 740) policjantowi podnoszącemu kwalifikacje zawodowe i wykształcenie ogólne poza jednostkami organizacyjnymi Policji bez skierowania, przełożony właściwy w sprawach osobowych może udzielić płatnego urlopu okolicznościowego, o którym mowa w § 18 pkt 2, w wymiarze urlopu szkoleniowego określonego w przepisach prawa pracy w sprawie zasad i warunków podnoszenia kwalifikacji zawodowych i wykształcenia ogólnego dorosłych, jeżeli przemawia za tym interes służby, a w szczególności, gdy poziom i kierunek kształcenia jest zbieżny z wymaganiami na zajmowanym lub planowanym do objęcia stanowisku służbowym. Stosownie do § 7 ust. 5 pkt 2 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej oraz Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 12 października 1993 r. w sprawie zasad i warunków podnoszenia kwalifikacji zawodowych i wykształcenia ogólnego dorosłych (Dz. U. nr 103, poz. 472 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie składania przez skarżącego wniosków o przedmiotowe urlopy, wymiar urlopu szkoleniowego w każdym roku studiów w szkole wyższej, przeznaczonego na udział w obowiązkowych zajęciach oraz przygotowanie się i przystąpienie do egzaminów, wynosi dla pracownika skierowanego na studia zaoczne - 28 dni roboczych. W ostatnim roku tych studiów pracownikowi skierowanemu przysługuje dodatkowo 21 dni roboczych urlopu szkoleniowego na przygotowanie pracy magisterskiej (dyplomowej) oraz przygotowanie się i przystąpienie do egzaminu magisterskiego (dyplomowego). Zdaniem Sądu nie może budzić wątpliwości, że użyty w cytowanym przepisie zwrot "w ostatnim roku studiów" oznacza, że urlop szkoleniowy na m.in. przygotowanie pracy magisterskiej, przysługuje wyłącznie policjantowi, który kształci się w szkole wyższej. Skreślenie z listy studentów pozbawia zatem prawa do urlopu szkoleniowego, niezależnie od zgody uczelni na przygotowywanie pracy magisterskiej i jej złożenie w następnych dwóch latach po dacie skreślenia z listy studentów. Bezsprzecznie, więc skarżącemu od dnia skreślenia go z listy studentów, tj. od 30 września 2009 r., taki urlop nie przysługiwał. Skarżący składając pięciokrotnie po tej dacie wnioski o urlop szkoleniowy, uzasadniane faktem przygotowywania pracy magisterskiej, nie poinformował przełożonego o skreśleniu z listy studentów. Przełożony trwał zatem w błędnym przekonaniu co do posiadania przez skarżącego statusu studenta i - w konsekwencji - przysługujących mu z tego tytułu urlopów. Uzasadnione jest zatem stanowisko, że powyższe zaniechanie stanowiło naruszenie dyscypliny służbowej, o którym mowa w art. 132 ust. 3 pkt 4 ustawy o Policji, polegające na zawinionym prowadzeniu w błąd przełożonego. Wprowadzenie w błąd może bowiem polegać nie tylko na złożeniu niezgodnego ze stanem faktycznym oświadczenia, ale także na zaniechaniu poinformowania o danej okoliczności. Zgodnie z art. 132a pkt 2 tej ustawy przewinienie dyscyplinarne jest zawinione także wtedy, gdy policjant nie mając zamiaru jego popełnienia, popełnia je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość taką przewidywał albo mógł i powinien przewidzieć. Przewinienie dyscyplinarne może, więc zostać popełnione nie tylko świadomie i celowo, lecz także z winy nieumyślnej. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że jeżeli był on w błędnym przekonaniu, co do prawa do urlopu szkoleniowego, to obowiązkiem organu pierwszej instancji było wyprowadzić go z tego błędu, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jest on niezasadny, gdyż skarżący nie poinformował o skreśleniu z listy studentów ani przełożonego, ani pracownika przyjmującego wnioski o udzielenie urlopu, wykluczając tym samym możliwość udzielenia mu prawidłowej informacji o jego uprawnieniach. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku S. R. podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie, tj.: - art. 6, art. 7 i art. 9 k.p.a., czyli zasady praworządności, bezstronności, obiektywizmu, informowania strony, poprzez brak równorzędności w uwzględnianiu interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, tym bardziej, że nałożony na organy prowadzące postępowanie obowiązek harmonizowania tych interesów pojawia się właśnie w przypadku, kiedy te interesy są ze sobą sprzeczne, jak również poprzez zaniechanie informowania strony o jej prawach i czuwania nad nimi, - naruszenie istoty prawa administracyjnego, wynikającej z jego inkwizycyjnego charakteru, polegającej na fakcie, że strona nie decyduje o zakresie materiału dowodowego, a jej położenie cechuje stosunek podległości, tym samym to obowiązkiem organu było wydanie prawidłowej decyzji administracyjnej polegającej na udzieleniu, bądź nieudzieleniu urlopu skarżącemu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że miał prawo wnioskować o urlopy na pisanie pracy magisterskiej, i jeżeli ustawa nie dopuszczała udzielenia mu takich urlopów, to obowiązkiem przełożonego służbowego było nieudzielenie urlopu. Na zasadzie wskazanej w art. 9 k.p.a. obowiązkiem organu było wyczerpujące poinformowanie skarżącego o jego sytuacji prawnej i czuwanie nad prawidłową realizacja jego praw. Skarżący nie popełnił żadnego przewinienia wnioskując o przydzielenie mu urlopów na pisanie pracy magisterskiej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie wniósł o jej oddalenie w całości. W ocenie organu zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, albowiem zostały wadliwie skonstruowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej - P.p.s.a., który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Dlatego strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 P.p.s.a.). Zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał, jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Ponadto przyjmuje się, że naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym (kształtujących tzw. normy odniesienia), jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (tworzących tzw. normy dopełnienia). Na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. Jednocześnie jednak taki sposób jego prezentacji ogranicza w istotnym stopniu skuteczność zarzutu kasacyjnego z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono, więc na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247). Z istoty skargi kasacyjnej, jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przepisów P.p.s.a. Stąd też zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez obrazę art. 6, art. 7, i art. 9 k.p.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony albowiem przepisy te nie mogły zostać naruszone przez Sąd pierwszej instancji, gdyż Sąd administracyjny nie stosuje przepisów procesowych zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego wobec wyczerpującego uregulowania postępowania sądowoadministracyjnego w przepisach P.p.s.a. Dokonywana kontrola kasacyjna przez Naczelny Sąd Administracyjny obejmuje bowiem wyłącznie stosowanie prawa procesowego przez sądy administracyjne, a więc przepisów P.p.s.a. Badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania prawa przez organy administracji może mieć jedynie charakter pośredni, w sytuacji, gdy skarżący w ramach podstawy kasacyjnej zarzuci sądowi pierwszej instancji naruszenie stosownych przepisów P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, mimo zarzutów zawartych w skardze, naruszenia przez organy administracji wskazanych w niej przepisów. Jednakże we wniesionej kasacji brak jest niezbędnego powiązania wskazywanych zarzutów naruszenia prawa procesowego z odpowiednimi zarzutami procedury sądowoadministracyjnej. W tym kontekście stwierdzić należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji bezpośredniego zastosowania nie znajdywały, są chybione. W konsekwencji zarzut naruszenia prawa procesowego jest prawnie bezskuteczny w tym sensie, że uniemożliwia kontrolowanie zaskarżonego orzeczenia w tym zakresie. Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia "istoty prawa administracyjnego" polegający na tym, że strona nie decydowała o zakresie materiału dowodowego, a jej położenie w postępowaniu cechuje stosunek podległości. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i art. 176 P.p.s.a. w skardze kasacyjnej należy wskazać konkretnie naruszony przepis prawa. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, podstawą zarzutów kasacyjnych może być wyłącznie naruszenie konkretnych przepisów, które stosował albo miał zastosować Sąd. W wyroku z dnia 31 maja 2004 r., sygn. FSK 103/04, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "zarzuty stanowiące podstawy kasacyjne, jako skierowane przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji, formułowane muszą być z odniesieniem do przepisów zastosowanych przez ten sąd". Strona skarżąca może w skardze kasacyjnej podnosić wyłącznie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji konkretnych przepisów prawa poprzez ich wadliwą wykładnię, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz wskazać właściwą podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej wskazano, jako zarzut, naruszenie "istoty prawa administracyjnego wynikającej z jego inkwizycyjnego charakteru" jednakże bez wskazania jakiegokolwiek przepisu tego prawa, któremu w ocenie autora skargi uchybił Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok. Brak przytoczenia w kasacji podstaw wskazanych w art. 174 P.p.s.a. stanowi niespełnienie wymagań przepisanych dla skargi kasacyjnej, a przewidzianych w art. 176 P.p.s.a. i nie podlega sanacji. Zauważyć należało i to, że skarżący również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazał na żaden przepis prawa, któremu Sąd pierwszej instancji miałby w jego ocenie uchybić. Z tych względów w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.