IV SA/Po 118/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu M. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania E. S. uchyliło decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] października 2018 r., nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ przytoczył następujące ustalenia faktyczne. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018r. M. W. zwróciła się do Wójta Gminy W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hal magazynowych, kotłowni i suszarni na terenie działki nr [...] obręb W.. Pismem z dnia [...] czerwca 2018r. Wójt Gminy W. wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia złożonego wniosku o mapę zasadniczą w skali 1:1000 z zakresem obejmującym co najmniej trzykrotną szerokość frontu wnioskowanej działki. W dniu [...] lipca 2018r. został sporządzony protokół z oględzin nieruchomości, z którego wynika, że działka nr [...] jest utwardzona. Na działce znajduje się hala namiotowa oraz suszarnia, które posiadają charakter tymczasowy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018r. organ pierwszej instancji wezwał M. W. do sprecyzowania parametrów obiektu, a także o wskazanie czy prowadzone jest postępowanie w sprawie legalizacji istniejącej zabudowy. Pismem z dnia [...] lipca 2018r. pełnomocnik wnioskodawczym adwokat S. S. podniósł, iż utwardzenie gruntu nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Decyzją z dnia [...] października 2018r. Wójt Gminy W. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hal magazynowych, kotłowni i suszarni na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym Włoszakowice. Organ administracyjny w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może być wydana jedynie dla planowanej inwestycji przyszłej. Od niniejszej decyzji odwołanie wniosła E. S. w ustawowym terminie. Odwołująca podniosła, iż nie zgadza się z umorzeniem postępowania, albowiem jest to zbyt duża i poważna inwestycja. Inwestycja będzie miała duży wpływ na działki bezpośrednio sąsiadujące, dlatego też wskazane jest przeprowadzenie postępowania administracyjnego. W dalszej części uzasadnienia organ, po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, iż postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy inwestycji, którą inwestor zamierza dopiero zrealizować. Regułą jest więc wydawanie decyzji o warunkach zagospodarowania przed przystąpieniem do zmiany sposobu zagospodarowania ternu lub jego zabudowy. Odstępstwa od tejże zasady winny wynikać bezpośrednio z przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1202 ze zm.) jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3 ww. przepisu). Organ podniósł, iż z powołanych przepisów wynika zatem, że to nie inwestor decyduje o wszczęciu procedury legalizacyjnej, a organ nadzoru budowlanego. Inwestor nie może samodzielnie występować z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w przypadku inwestycji już zrealizowanej. Może on ubiegać się o warunki zabudowy dla przedsięwzięcia już zrealizowanego jedynie na potrzeby wszczętego postępowania legalizacyjnego. Organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w niniejszej sprawie wskazując, iż decyzja wydawana w oparciu o przepis art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może zostać wydana wyłącznie dla inwestycji planowanej, a zatem przyszłej. Organ pierwszej instancji powołał się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w świetle którego nie można ustalić stosowną decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej. Tymczasem analiza zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego i argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji budzi wątpliwości co do prawidłowości poczynionych ustaleń. Jak wynika z wniosku z dnia [...] czerwca 2018r. M. W. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla hal magazynowych, suszarni oraz kotłowni. Tymczasem z przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2018r. oględzin wynika, że na terenie działki nr [...] znajduje się hala magazynowa oraz suszarnia, która według pełnomocnika wnioskodawczyni posiada charakter tymczasowy. Z przeprowadzonych oględzin nie wynika zatem, aby wszystkie obiekty objęte wnioskiem już istniały. W tym zakresie organ pierwszej instancji nie podjął żadnych czynności w celu wyjaśnienia powyższej kwestii przyjmując, że stan zabudowy odpowiada zakresowi wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ podkreślił, że dotychczas zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie, albowiem nie wynika z niego wprost, że zakres wniosku dotyczy obiektów już istniejących czym naruszono art. 7 i 77 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. W. zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] października 2018 r., numer sprawy [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hal magazynowych, kotłowni i suszarni na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym W. , gmina W., powiat [...], województwo [...], została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej i rozstrzygnięcie. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu strona wskazała, iż organ II instancji ograniczył się do lakonicznych stwierdzeń, że postępowanie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Powyższe nie może zostać uznane za spełnienie obowiązku wytłumaczenia dlaczego organ II instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Ponadto strona wskazała, iż pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. cofnęła wniosek z dnia [...] czerwca 2018 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] marca 2019 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał sprzeciw oraz zwrócił uwagę, iż skarżąca cofnęła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do art. 64a ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie. W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie ww. przepisu, sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym (zwanym też: kasatoryjnym) sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (zob. art. 151a § 1 p.p.s.a.). Mając na względzie powyższe, w ramach niniejszej sprawy sądowo-administracyjnej Sąd był władny badać zaskarżoną decyzję Wojewody wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji w kontekście zawartych w zaskarżonej decyzji wytycznych co do dalszego postępowania. Natomiast Sąd nie jest uprawniony do wypowiadania się w kwestii, czy faktycznie postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że organ II instancji wydał tę decyzję z poszanowaniem art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 zd. pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej, przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.), przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz, ewentualnie, przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. WSA z 13.03.2014 r., VIII SA/Wa 1136/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Art. 138 § 2 k.p.a. winien być więc wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie zatem w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Jak z powyższego wynika, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). By naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby bowiem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego (decyzja kasacyjna) – jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14 – CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, iż analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. W pierwszej kolejności zgodzić należy się z organem odwoławczym, że organ z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. nie wyjaśnił wszystkich mających istotne znaczenie w sprawie okoliczności. W niniejszej sprawie należy pamiętać, iż przepisy u.p.z.p., a w szczególności art. 59 ust. 1 tej ustawy przewidują zasadę, że decyzję o warunkach zabudowy – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wydaje się dla obiektu mającego powstać lub dla obiektu już istniejącego, którego sposób użytkowania ma ulec zmianie. Do czasu nowelizacji ustawy Prawo budowlane dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., nie budziło wątpliwości stanowisko, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu możliwe jest tylko w stosunku do inwestycji projektowanej co oznaczało, że w przypadku inwestycji zrealizowanej nie można było już ustalić takich warunków. Nowelizacja ta, na skutek dopuszczenia przez ustawodawcę możliwości legalizacji wybudowanego lub pozostającego w budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48) lub zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 49b), umożliwia inwestorowi uniknięcie nakazu rozbiórki obiektu, jednakże po spełnieniu szeregu warunków, w tym po uzyskaniu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Dodatkowo na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844, OTK-A z 2007 r. nr 11, poz. 160) możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy celem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli została rozszerzona na sytuację, gdy w odniesieniu do tego obiektu zostało już wszczęte postępowanie rozbiórkowe. Tym samym jak słusznie wskazał organ obowiązkiem organu było dokładne ustalenie czy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji już zrealizowanej czy też wniosek ten został złożony w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym. Już sama analiza wniosku jak i protokołu kontroli sugeruje, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może dotyczyć również zabudowy przyszłej. Jak wynika z wniosku z dnia [...] czerwca 2018r. skarżąca wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla hal magazynowych, suszarni oraz kotłowni. Natomiast w trakcie oględzin ustalono, że na terenie działki nr [...] znajduje się hala magazynowa oraz suszarnia. Proste zestawienie wniosku z wynikami kontroli wskazuje, że dodatkowym elementem ma być kotłownia. Jednakże akta nie dają jednoznacznej odpowiedzi czy kotłownia ma być realizowana jako oddzielny obiekt budowlany czy też ma stanowić element istniejącej hali magazynowej czy też suszarni. Dopiero rozstrzygnięcie powyższej z poszanowaniem art. 7 i 77 k.p.a. pozwoli na uznanie, że przedmiotowe postępowanie było bezprzedmiotowe. Odnosząc się natomiast do twierdzenia skarżącej, iż cofnęła wniosek o ustalenie warunków zabudowy wskazać należy, że Sąd ocenia zaskarżoną decyzję według stanu faktycznego z dnia jej wydania. Zatem zmiany stanu faktycznego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy nie mogą mieć wpływu na ocenę jej prawidłowości. Z taką sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do wniosku skarżącej o cofnięciu wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jak wynika z akt sprawy organ odwoławczy wydał decyzję w dniu [...] grudnia 2018 r., i doręczył ja pełnomocnikowi skarżącej w dniu [...] stycznia 2019 r. Natomiast oświadczenie o cofnięciu wniosku o ustalenie warunków zabudowy strona wysłała do organu dopiero w dniu [...] stycznia 2019 r., a więc po 11 dniach od otrzymania decyzji organu odwoławczego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. sprzeciw oddalił.