IV SA/Wa 1312/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu w dniu 2.09.2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M. i G. M. na czynności Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie [...] w przedmiocie procedury "Niebieska Karta" postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącym M. M. i G. M. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie solidarnie kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia 24 kwietnia 2019 r. M. M. i G. M., reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynności Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie [...], podejmowane w ramach postępowania objętego procedurą "Niebieska Karta". Skarżący zaskarżyli czynności dotyczące prowadzenia procedury "Niebieskiej Karty" wobec G. M. od 2015 r. oraz włączenie do procedury w czerwcu 2017 r. M. M., zarzucając naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1390 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 września 2011 r. w sprawie procedury "Niebieskie Karty" oraz wzorów formularzy "Niebieska Karta" (Dz. U. z 2011 r. Nr 209, poz. 1245 ze zm.), tj. założenie Niebieskiej Karty część A wspólnie dla M. i G. M., uniemożliwiając ustalenie, któremu ze skarżących jakie zachowania są zarzucane. Ponadto, zarzucono bezpodstawne kontynuowanie procedury Niebieskiej Karty w świetle zeznań złożonych przez J. M. przed Sądem Okręgowym w [...] na rozprawie w dniu 1 marca 2019 r., zgodnie z którymi od dwóch lat przemocy nie ma oraz odmowę zakończenia procedury Niebieskiej Karty na wniosek skarżących zgłoszony w dniu 12 kwietnia 2019 r. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że uważa skargę za bezzasadną. Przedstawił przebieg postępowania oraz stwierdził, iż skarżący działają wspólnie i w porozumieniu przeciwko J. M., a osobistą odpowiedzialność każdego z nich określi Sąd. Wyjaśnił, że procedura prowadzona jest dla rodziny, a nie dla poszczególnych osób, więc wystarczające było wypełnienie jednego formularza "Niebieska Karta – A". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, że przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi Sąd ma obowiązek zbadać, czy przedstawiona mu sprawa mieści się w granicach objętych kontrolą sądową. Sąd administracyjny sprawuje bowiem sądową kontrolę działalności administracji publicznej tylko w granicach prawem określonych. Granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy zostały określone w art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności organów administracji publicznej. Wskazane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej granice właściwości rzeczowej sądów administracyjnych znalazły swoje potwierdzenie w przepisach ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."). Zakres kontroli sądowej sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie skarżący uczynili czynności Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie [...], podejmowane w ramach postępowania objętego procedurą "Niebieska Karta". Zauważyć należy, że z działalnością zespołu związane jest stosowanie procedury "Niebieskie Karty". Zagadnienie to uregulowane zostało w art. 9d ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1390; dalej jako "u.p.p.r."), zgodnie z którym podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskie Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie. Procedura "Niebieskie Karty" obejmuje ogół czynności podejmowanych i realizowanych przez przedstawicieli jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty i ochrony zdrowia, w związku z uzasadnionym podejrzeniem zaistnienia przemocy w rodzinie (ust. 2). Przedstawiciele podmiotów, o których mowa w ust. 2, realizują procedurę "Niebieskie Karty" w oparciu o zasadę współpracy i przekazują informacje o podjętych działaniach przewodniczącemu zespołu interdyscyplinarnego (ust. 3). Wszczęcie procedury "Niebieskie Karty" następuje przez wypełnienie formularza "Niebieska Karta" w przypadku powzięcia, w toku prowadzonych czynności służbowych lub zawodowych, podejrzenia stosowania przemocy wobec członków rodziny lub w wyniku zgłoszenia dokonanego przez członka rodziny lub przez osobę będącą świadkiem przemocy w rodzinie (ust. 4). Natomiast szczegółowe zasady dotyczące "Niebieskiej Karty" uregulowane zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 września 2011 r. w sprawie procedury "Niebieskie Karty" oraz wzorów formularzy "Niebieska Karta" (Dz. U. Nr 209, poz. 1245) wydanym na podstawie art. 9d ust. 5 ustawy. Zgodnie z treścią § 7 cyt. rozporządzenia, wypełniony formularz "Niebieskiej Karty – A" przekazywany jest do przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego celem nadania procedurze dalszego biegu i podjęcia dalszych czynności. Aby stwierdzić, czy przedmiotowa sprawa objęta jest kognicją sądu administracyjnego, ustalić należy, czy zaskarżone czynności pochodzą od organu administracji publicznej, a następnie czy stanowią one jeden z aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Pojęcie organów administracji zostało usystematyzowane w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy wymienione w art. 1 pkt 1 k.p.a. określa się mianem organów administracji w znaczeniu ustrojowym, natomiast inne organy państwowe i podmioty, gdy są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1 określa się mianem organów administracji w znaczeniu funkcjonalnym, stosownie do art. 1 pkt 2 k.p.a. (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 8; s. 36). W art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. wymieniono podmioty zaliczane do organów administracji publicznej. Są nimi: ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. We współczesnej doktrynie trafnie wskazuje się, że ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego nie dostrzega, że w przestrzeni prawnej pojawia się coraz więcej podmiotów administrujących, które stanowią organy w znaczeniu funkcjonalnym, a nie ustrojowym (M. Stahl w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Podmioty administrujące, System Prawa Administracyjnego, t. 6, INPr PAN 2011 s. 66-67; s. 70). Zespół Interdyscyplinarny uznać należy za kolegialny organ administrujący w znaczeniu funkcjonalnym, bowiem został powołany na podstawie ustawy. Każda gmina ma obowiązek powołania zespołu interdyscyplinarnego. Ustawodawca wskazał organ, który powołuje zespół interdyscyplinarny (wójt, burmistrz albo prezydent miasta; art. 9a ust. 2 u.p.p.r.), określił organ (rada gminy), który w drodze uchwały określa tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania (art. 9a ust. 15 u.p.p.r.), określił skład zespołu interdyscyplinarnego – zarówno obligatoryjny (art. 9a ust. 3 i 4 u.p.p.r.), jak i fakultatywny (art. 9a ust. 5 u.p.p.r.). Zespół Interdyscyplinarny podejmuje działania przewidziane w ustawie i w rozporządzeniu w zakresie administracji publicznej. W myśl art. 9b ust. 1 ww. ustawy, zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Analiza kompetencji powierzonych Zespołowi Interdyscyplinarnemu, wynikających z ustawy i rozporządzenia wskazuje, że ograniczają się one wyłącznie do funkcji integrujących, koordynacyjnych i organizujących współdziałanie podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5 oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Ustawodawca nie powierzył Zespołowi Interdyscyplinarnemu żadnych kompetencji władczych, w szczególności prawa do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wszystkie działania podejmowane przez Zespół Interdyscyplinarny należą do sfery działań prawnych niewładczych i nie zmierzają wprost do wywołania skutków prawnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2896/15). Zespół Interdyscyplinarny jest elementem systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Procedura "Niebieskich Kart" służy w istocie zmniejszaniu liczby spraw, w których dochodzić może do przemocy w rodzinie, zatem została tak ukształtowana przez ustawodawcę, by nie wymagała stosowania środków, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie pozbawia to skarżących prawa do sądu, bowiem ich prawa i obowiązki mogą być kształtowane w ramach postępowań regulowanych odrębnymi ustawami – przed sądem rodzinnym (k.p.c., k.r.o.), prokuratorem, a także sądem powszechnym (k.p.k., k.k.). W każdym z tych postępowań skarżący będą mogli korzystać z prawa do obrony. Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro sprawa niniejsza nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. w związku z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.