II SAB/Ke 30/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Okręgowej Rady Lekarskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Okręgową Radę Lekarską do rozpoznania wniosku J. P. z dnia 2 czerwca 2019 r.; II. stwierdza, że Okręgowa Rada Lekarska dopuściła się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Okręgowej Rady Lekarskiej na rzecz J. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Ke 30/19 Uzasadnienie W dniu 4 lipca 2019 r. do Okręgowej Rady Lekarskiej (ORL) wpłynęła skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarga J. P. na bezczynność ww. organu w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z dnia 2 czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organowi zarzucono naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("Udip"). Na tej podstawie skarżący wniósł o: - zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia akt; - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia ww. wniosku; - zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 2 czerwca 2019 r. skarżący wystąpił do organu, za pośrednictwem poczty elektronicznej, o udostępnienie: -sprawozdania finansowego za rok 2018, o którym mowa w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, wraz ze wszystkimi załącznikami do tego sprawozdania; - uchwały organu zatwierdzającego sprawozdanie finansowe za rok 2018, o którym mowa w ustawie o rachunkowości. Wnioskodawca wystąpił o przesłanie ww. informacji w postaci pliku komputerowego w dowolnym formacie, na wskazany adres poczty elektronicznej. W dniu 14 czerwca 2019 r. wnioskodawca odebrał z adresu "[...]" wiadomość e-mail zawierającą jedynie "budżet" oraz uchwałę o udzieleniu absolutorium ORL . W odpowiedzi poinformował, że załączone dokumenty nie są częścią sprawozdania finansowego w rozumieniu ustawy o rachunkowości, a uchwała nie dotyczy zatwierdzenia sprawozdania finansowego. W dniu 27 czerwca 2019 r. otrzymał pisma od Prezesa ORL wzywające m.in. do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W dalszej części skargi, po rozważaniach natury ogólnej, jej autor wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji był czytelny i jednoznaczny zarówno co do treści żądanej informacji, jak i formy jej udostępnienia. Odpowiedź organu nie wskazuje innej możliwej formy udostepnienia informacji i ma jedynie na celu opóźnienie załatwienia wniosku. W odpowiedzi na skargę Prezes ORL wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 14 czerwca 2019 r. przesłał skarżącemu wykonanie budżetu za rok 2018 oraz uchwałę nr 10 XXXVIII Okręgowego Zjazdu Lekarzy z dnia 6 kwietnia 2019 r. w sprawie udzielenia absolutorium ORL wraz z budżetem na rok 2018. W dniu 18 czerwca 2019 r. skarżący ponowił żądanie przesłania sprawozdania finansowego. W odpowiedzi w dniu 24 czerwca 2019 r. wystąpiono o sprecyzowanie wniosku poprzez określenie, czy dotyczy on udostępnienia sprawozdania finansowego w całości, czy też w zakresie, w jakim realizowane są zadania publiczne, na które izby lekarskie otrzymują subwencje od Ministra Zdrowia i marszałków województw, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że w przypadku informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 Udip wymagane jest wskazanie, ze informacja ta jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Skarżący nie odpowiedział na to wezwanie, w konsekwencji po stronie organu nie zachodzi bezczynność. W piśmie procesowym z dnia 30 lipca 2019 r. skarżący wyjaśnił, że we wniosku wyraźnie żądał nie części, a po prostu sprawozdania finansowego. Wskazał, że nie istnieje jeden przepis definiujący pojęcia "zadań publicznych", stąd organ nie mógł żądać ograniczenia wniosku do informacji dotyczących zadań publicznych. Skarżący nie wie, jakie dane zawiera i jaką ma formę sprawozdanie finansowe , oraz czy jego treść i forma są zgodne z ustawą o rachunkowości. Wniosek w sposób oczywisty dotyczył informacji publicznej, której przygotowanie nie wymagało przetwarzania. Skarżący wskazał, że wiedza płynąca ze sprawozdania finansowego pozwala dość obiektywnie ocenić, w jaki sposób zużywa się środki publiczne, składki płacone przez lekarzy i na jaki cel przeznacza się coroczne zyski. Zdaniem skarżącego wezwanie z dnia 24 czerwca 2019 r. można co najwyżej traktować jako zawiadomienie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 Udip. Postępowanie o udostępnienie informacji publicznej co do zasady nie toczy się bowiem w trybie Kpa. Budżet i uchwała o udzieleniu absolutorium w sposób oczywisty nie są dokumentami, których dotyczył wniosek. W tym kontekście przywołał art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o rachunkowości, art. 24 pkt 1, art. 25 pkt 8 i art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 Ppsa, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym wymagane poprzedzenie jej ponagleniem, o którym mowa w art. 37 Kpa i art. 53 § 2b Ppsa, ponieważ w tych sprawach przepisy Kpa stosuje się wyłącznie w zakresie wskazanym w art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), dalej "Udip". Ustawa powyższa wprowadziła w art. 1 ust. 1 definicję legalną "informacji publicznej". W myśl tej definicji pojęcie to oznacza "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 Udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Znajdują się tu m.in. informacje o podmiotach władzy publicznej oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, w tym majątku, którym dysponują (pkt 2 lit. f), o majątku publicznym, w tym majątku samorządów zawodowych (pkt 5 lit. c). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 391/11). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Okręgowa Rada Lekarska – jako organ samorządu zawodowego, tj. – była podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 2 Udip). Przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz.U. z 2019 r., poz. 965) określa, że członkowie izb lekarskich stanowią samorząd zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów, gdzie jednostkami organizacyjnymi samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów są okręgowe izby lekarskie, Wojskowa Izba Lekarska i Naczelna Izba Lekarska, które działają przez organy określone w ustawie. Jednostki organizacyjne samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów posiadają osobowość prawną. Jednym z organów izby lekarskiej jest okręgowa rada lekarska (art. 21 pkt 2 ustawy o izbach lekarskich). Z kolei żądana przez skarżącego informacja dotycząca sprawozdania finansowego za 2018 r., o którym mowa w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości wraz ze wszystkimi załącznikami będącymi częścią sprawozdania finansowego i uchwały organu zatwierdzającego sprawozdanie finansowe za 2018 r., o którym mowa w tej samej ustawie stanowi w istocie informację o majątku samorządu zawodowego - a zatem informację publiczną określoną w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i ust. 5 lit. c Udip. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, ale organ odmawia jej udostępnienia, albo zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 Udip), tj., gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2). Zgodnie z art. 13 ust. 1 Udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). W rozpoznawanej sprawie organ nie wskazywał wnioskodawcy, aby zachodziły okoliczności określone w art. 13 ust. 2 Udip, a tym samym powinien udzielić informacji bez zbędnej zwłoki, nie później niż 14 dni od dnia złożenia wniosku. Stan bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów podmiot zobowiązany nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art 5 Udip albo umorzenia postępowania, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że nie posiada żądanej informacji lub objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organ żadnej z powyższych czynności nie podjął. Wprawdzie przesłał wnioskodawcy budżet Izby za rok 2018 zawierający informację o jego wykonaniu oraz kserokopię uchwały nr 10 Okręgowego Zjazdu Lekarzy w sprawie udzielenia absolutorium Okręgowej Radzie Lekarskiej z dnia 6 kwietnia 2019 r., jednakże inny był przedmiot i zakres żądania o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku z dnia 2 czerwca 2019 r. skarżący bowiem wyraźnie określił czego się domaga, mianowicie sprawozdania finansowego za rok 2018 wraz ze wszystkimi załącznikami będącymi częścią sprawozdania finansowego i uchwały organu zatwierdzającego sprawozdanie finansowe za rok 2018, o których mowa w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości. W odpowiedzi na ponowne żądanie wnioskodawcy, organ wezwał z kolei do określenia, czy wniosek dotyczy udostępnienia sprawozdania w całości, czy w zakresie, w jakim realizowane są zadania publiczne, na które okręgowe izby lekarskie otrzymują subwencje od Ministra Zdrowia i marszałków województw, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a nadto w trybie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 1 i 3 Kpa w zw. z art. 16 Udip wezwał do przesłania podpisanego wniosku na adres Izby, również pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania. W tym miejscu należy więc wyjaśnić, że ustawodawca dla wniosku o udzielenie informacji nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych, poza utrwaleniem go w formie pisemnej, gdzie możliwe jest jego przesłanie także drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi podania w rozumieniu art. 63 Kpa, ponieważ na tym etapie postępowania przepisów Kpa się nie stosuje. Minimalne wymogi w doniesieniu do wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, co jest przedmiotem żądania. Brak np. podpisu na wniosku nie stanowi jego braku formalnego (por. wyroki NSA: z dnia 16 marca 2009 r., sygn. I OSK 1277/08; z dnia 27 marca 2018 r., sygn. I OSK 1701/16). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 Kpa dopiero w sytuacji, w której występują podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 Udip. Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ obowiązany jest ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w Kpa. Dopiero ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 Udip uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Wówczas do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., sygn. I OSK 1701/16). Nie było też podstaw by żądać od wnioskodawcy precyzowania, czy wniosek dotyczy udostępnienia sprawozdania w całości, czy w zakresie, w jakim realizowane są zadania publiczne, na które okręgowe izby lekarskie otrzymując subwencje. Zadaniem organu było załatwienie wniosku o udostępnienie sprawozdania finansowego za rok 2018. W razie uznania, że przedmiotowe sprawozdanie w zakresie, w jakim nie dotyczy realizacji zadań publicznych nie stanowi informacji publicznej, organ powinien zawiadomić o tym wnioskodawcę, a nie wzywać do precyzowania wniosku. W świetle powyższego należało zobowiązać organ do rozpoznania wniosku z dnia 2 czerwca 2019 r., o czym orzeczono w pkt I wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa. Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II wyroku, na podstawie art. 149 § 1a Ppsa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowo wyznaczonego terminu do wypełnienia obowiązku udzielenia informacji publicznej. Brak udzielenia odpowiedzi, względnie zwłoka w wykonaniu obowiązku, musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. II OSK 468/13). W kontrolowanej sprawie nie można przypisać organowi bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosku oraz braku woli do jego załatwienia, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, co więcej ma być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, okoliczności sprawy nie pozwalają uznać, że zaistniała sytuacja oczywistego braku podejmowania przez zobowiązany organ jakichkolwiek czynności, ponieważ w odpowiedzi na wniosek niezwłocznie przesłał budżet i uchwałę o absolutorium, następnie wezwał do sprecyzowania wniosku i uzupełnienia braków formalnych. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 Ppsa.