IV SA/Wa 1015/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi D. F. i J. F. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących D. F. i J. F. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: "Minister") z [...] lutego 2019 r. nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Minister, na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez D.F. oraz J.F. (dalej: "skarżący"), uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2017 r. nr [...] (pkt 1 decyzji) oraz stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] .02.1971 r. nr [...] , utrzymującą w mocy "decyzję" Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] .01.1971 r. nr [...] o uznaniu za majątek [...] udziału 1/4 części w nieruchomości położonej w [...] - [...] , przy ul. [...] , przysługującego H. C. (pkt 2 decyzji) i umorzył postępowanie nadzorcze w części dotyczącej stwierdzenia nieważności "decyzji" Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] .01.1971 r. nr [...] (pkt 3 decyzji). II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. II.1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , po rozpoznaniu wniosku skarżących, decyzją z [...] lutego 2012 r. (nr [...] ) stwierdziło nieważność wskazanej wyżej decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1971 r., nr [...] (dalej: "decyzja PMRN z [...] stycznia 1971 r."). Zdaniem Kolegium, decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. Decyzja ta stała się ostateczna. Następnie, w związku z ujawnieniem wskazanej wyżej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1971 r., nr [...] (dalej: "decyzja PWRN z [...] lutego 1971 r."), Kolegium wznowiło postępowanie i decyzją z [...] czerwca 2014 r. (nr [...] ) uchyliło własną decyzję z [...] lutego 2014 r. i umorzyło postępowanie, wskazując, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności jest organ wyższego stopnia nad organem, który orzekał w sprawie w II instancji, czyli na ówczesny moment Minister Infrastruktury i Rozwoju. Decyzja Kolegium z [...] czerwca 2014 r. została utrzymana w mocy decyzją tego organu z [...] sierpnia 2014 r. (nr [...] ). Akta sprawy Kolegium przekazało w dniu 17 września 2014 r. do Ministra Infrastruktury i Rozwoju. II.2. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2017 r. Minister Infrastruktury Budownictwa umorzył postępowanie w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji PMRN z [...] stycznia 1971 r. oraz stwierdził nieważność decyzji PWRN z [...] lutego 1971 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli skarżący. II.3. Uzasadniając wydanie zaskarżonej decyzji Minister na wstępie przypomniał, że nieruchomość położona w [...] - [...] , przy ul. [...] wskazana w treści "decyzji" z dnia [...] .01.1971 r. obecnie odpowiada działce ewidencyjnej nr: [...] , obręb [...] , Dz. [...] -[...] . Stronami postępowania nadzorczego są spadkobiercy H.C., tj. D.F. oraz J.F. oraz Gmina [...] - jako współwłaściciel (w udziale 1/4 części) działki nr [...] (KW nr [...] ) na skutek przejęcia przedmiotowego udziału H.C.. Dalej Minister wyjaśnił, że stwierdzeniu nieważności podlegać mogą jedynie decyzje (art. 156 § 1 k.p.a.) oraz postanowienia wskazane w art. 126 k.p.a., tj. postanowienia, na które służy zażalenie oraz postanowienia kończące postępowanie odwoławcze (art. 134 k.p.a.). Zdaniem Ministra, kluczowe w sprawie jest ustalenia charakteru prawnego pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] .01.1971 r. nr [...] , tj. ustalenia czy pismo to może stanowić przedmiot badania w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., bowiem warunkiem dopuszczalności prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności jest istnienie w obrocie prawnym aktu administracyjnego, którego dotyczy dane postępowanie nadzorcze. Stwierdzić należy, iż weryfikacji przez pryzmat przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. podlegać mogą jedynie akty administracyjne, tj. decyzje i postanowienia, przy czym dla charakteru prawnego czynności organu przesądzające znaczenie ma jego treść, a nie forma (np. tytuł). Zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W przypadku, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy dokumentu, który nie stanowi aktu administracyjnego (decyzji lub postanowienia) zastosowanie ma art. 105 § 1 k.p.a., gdyż brak jest wówczas możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Przechodząc do analizy ww. pisma z dnia [...] .01.1971 r. nr [...] należy wskazać, iż jako podstawę prawną jego wydania wskazano art. 8 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. z 1946 r. nr 41, poz. 237; dalej: "dekret z 28 czerwca 1946 r."). Przepis ten przewidywał, że "jeżeli po dokonaniu przestępstwa, określonego w art. 1, sprawca zapadł na chorobę psychiczną lub zmarł, sąd może tytułem środka zabezpieczającego orzec przepadek całego lub części jego majątku; w razie śmierci przepadkowi ulega majątek, który należał do sprawcy w chwili zgonu." Treść powyższego przepisu nie ma jakiegokolwiek odzwierciedlenia w treści pisma z dnia [...] .01.1971 r., w którym wskazano, iż udział w przedmiotowej nieruchomości przysługujący H.C. (1/4 części nieruchomości) został uznany za mienie [...]. Należy wskazać, iż w ocenie organu nadzoru błędnie w treści "decyzji" z dnia [...] .01.1971 r., jako podstawę prawną wskazano przepis dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. Faktycznie organ oparł się bowiem na przepisach dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i [...] (Dz. U. z 1946 r. Nr 13, poz. 87, z późn. zm., dalej: "dekret z 8 marca 1946 r."). Powyższe stanowisko potwierdza treść decyzji organu II instancji z dnia [...] .02.1971 r., utrzymująca w mocy ww. "decyzję", z której wynika, że podstawą prawną uznania udziału w przedmiotowej nieruchomości przysługującego H.C. za mienie [...] był dekret z 8 marca 1946 r. Zgodnie zaś z treścią art. 2 pkt 1 dekretu z 8 marca 1946 r., z mocy prawa na własność Skarbu Państwa przechodził wszelki majątek: [...] i [...], obywateli [...] i byłego [...] z wyjątkiem osób narodowości polskiej lub innej przez [...] prześladowanej, [...] i [...] osób prawnych z wyłączeniem osób prawnych prawa publicznego, spółek kontrolowanych przez obywateli [...] lub [...] albo przez administrację [...] lub [...] oraz osób zbiegłych do nieprzyjaciela. Na mocy art. 2 pkt 6 dekretu z 8 marca 1946 r., przejście na własność Skarbu Państwa lub osób prawnych prawa publicznego nieruchomości i wszelkich praw hipotekowanych z mocy przepisów dekretu podlegało ujawnieniu w księgach hipotecznych (gruntowych) na wniosek właściwego urzędu likwidacyjnego. Należy przy tym zauważyć, że na podstawie § 1 uchwały Rady Ministrów z dnia 17 marca 1951 r. nr 223 - instrukcji nr 14 w sprawie terminu zniesienia okręgowych i rejonowych urzędów likwidacyjnych (M.P. 1951 r. nr 28 poz. 358) w miejsce urzędów likwidacyjnych z dniem 04.09.1951 r. weszły wydziały finansowe właściwych prezydiów rad narodowych. Przedmiotowa uchwała została wydana na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 1 oraz art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. 1950 r. nr 14 poz. 130) - stanowiła jej akt wykonawczy. Przejście majątku na rzecz Skarbu Państwa w trybie przewidzianym w art. 2 dekretu, następowało z mocy samego prawa zaś dekret z dnia 8 marca 1946 r. nie przewidywał w tym zakresie wydawania decyzji administracyjnej, potwierdzającej przejęcie mienia podpadającego pod art. 2 dekretu (por. wyroki WSA w Warszawie z 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2482/12; WSA w Gliwicach z 23 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/GI 650/09; https://cbois.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko potwierdza również doktryna prawa administracyjnego, wskazując, że wydawane w tym przedmiocie dokumenty przez prezydia rad narodowych nie były decyzjami administracyjnymi, lecz zaświadczeniami, (vide: L. Dzierżyńska - Bryl, Glosa do wyroku NSA z dnia 28 października 1993 r., sygn. akt SA/Gd 1180/93. Teza nr 1; Samorząd Terytorialny 1995/4/66). Żaden przepis dekretu z dnia 8 marca 1946 r. lub aktu wykonawczego do tego dekretu nie przewidywał zaś wydawania decyzji w przedmiocie uznania nieruchomości za mienie [...]. Przepisy dekretu przewidywały sądową kontrolę wniosków urzędów likwidacyjnych. Kontroli tej dokonywał sąd dokonujący wpisu w księdze wieczystej. Organ administracji publicznej nie jest zaś władny do oceny prawidłowości rozstrzygnięć sądów powszechnych. Mając na uwadze fakt, że pismo z dnia [...] .01.1971 r. stanowi zaświadczenie, nie zaś decyzję (treść dokumentu przesądza bowiem o jego charakterze prawnym, nie zaś jego tytuł), należy uznać postępowanie nadzorcze za bezprzedmiotowe w części dotyczącej oceny legalności ww. pisma z dnia [...] .01.1971 r., mylnie uznanego przez wnioskodawców za decyzję. Obecnie obowiązujące przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości stwierdzenia nieważności zaświadczeń. Zaświadczenie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Fakty stwierdzone w dokumentach urzędowych korzystają z domniemania zgodności ze stanem rzeczywistym, co nie wyklucza jednak ich kontroli przez sądy lub inne organy w ramach prowadzonych postępowań. Przykładowo, przedmiotowe zaświadczenie - jako rodzące skutki prawno-rzeczowe może podlegać ocenie sądu powszechnego w postępowaniu w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Strona kwestionująca fakt przejścia mienia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu o majątkach opuszczonych i [...] powinna dochodzić swoich racji w postępowaniu przed sądem powszechnym. Tym samym właściwą drogą wyeliminowania ewentualnego wpisu niezgodnego z prawem może być droga postępowania cywilnego, nie zaś nadzorcze postępowanie administracyjne. Odnosząc się do zarzutów stron podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] .02.2017 r. należy stwierdzić, iż skoro pismo z dnia [...] .01.1971 r., nie stanowi aktu administracyjnego podlegającego ocenie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., to nie zasługują za uwzględnienie merytoryczne zarzuty stron kierowane względem decyzji administracyjnej. W zakresie oceny legalności decyzji PWRN z [...] lutego 1971 r. Minister wskazał, że kontrolowany dokument ma charakter decyzji administracyjnej, gdyż rozpoznano nim odwołanie wniesione przez M.C. (która później zmieniła nazwisko na "K.") od ww. pisma z dnia [...] .01.1971 r. Wniesienie odwołania skutkowało wszczęciem postępowania odwoławczego, które organ odwoławczy obowiązany był zakończyć (formalnie lub merytorycznie) w formie aktu administracyjnego (postanowienia lub decyzji). W przedmiotowej sprawie zachodziła niedopuszczalność odwołania z uwagi na brak substratu zaskarżenia w postaci istniejącej w obrocie prawnym decyzji administracyjnej. Tym samym organ odwoławczy powinien wydać - stosownie do ówcześnie obowiązującego art. 117 k.p.a. - postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. W konsekwencji organ odwoławczy wydał decyzję bez podstawy prawnej, albowiem w sposób niedopuszczalny merytorycznie rozpoznał sprawę i przesądził, że nieruchomość stanowiła mienie [...]. Jednocześnie nie stwierdzono zajścia nieodwracalnych skutków prawnych, które stosownie do art. 156 § 2 k.p.a. uniemożliwiłyby stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. W istocie bowiem decyzja ta nie wywołała żadnych skutków prawnych, gdyż wpis Skarbu Państwa wynika z nabycia z mocy prawa 1/4 udziału w prawie własności przedmiotowej nieruchomości, który to fakt potwierdzono w zaświadczeniu z dnia [...] .01.1971 r. (mylnie zatytułowanym "decyzja"). Po analizie zaskarżonej decyzji z dnia [...] .01.2017 r. nr [...] konieczne okazało się jej uchylenie w całości - z powodu uznania za stronę ww. decyzji zmarłej w 2016 r. M.K.- i ponowne orzeczenie co do istoty sprawy. III.1. W skardze z 28 marca 2019 r. radca prawny reprezentujący skarżących wskazał, że zaskarża decyzję Ministra z [...] lutego 2019 r. w części, tj. w zakresie uzasadnienia tej części decyzji, w której organ stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1971 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 1971 r. oraz w zakresie umorzenia postępowania nadzorczego w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1971 r. (pkt 3 zaskarżonej decyzji). Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 120 k.p.a. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w brzmieniu pierwotnym, obowiązującym w czasie wydania decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1971 r. poprzez ich niezastosowanie i pominięcie okoliczności, iż: a. wydając tę decyzję organ II instancji zmienił podstawę prawną decyzji organu I instancji i w ten sposób orzekł w innej sprawie, niż ta, której dotyczyła decyzja organu I instancji i tym samym pozbawił stronę postępowania prawa wniesienia odwołania, a zatem decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, b. obowiązujący w dacie wydania tej decyzji art. 120 k.p.a. nie dawał podstawy do wydania decyzji o pozostawieniu odwołania bez uwzględnienia, a zatem decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, c. decyzja została wydana z powołaniem przepisów, na podstawie których majątek przechodził na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa, a zatem brak było podstaw do orzekania w tym przedmiocie decyzją, wobec czego ww. decyzja została wydana bez podstawy prawnej oraz 2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie jego zastosowania i stwierdzenia nieważności decyzji PMRN z [...] stycznia 1971 r., a zarazem bezprawną zmianę, na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, jej podstawy prawnej i tym samym przedmiotu sprawy administracyjnej, a także charakteru prawnego tej decyzji (uznanie jej za zaświadczenie, a nie decyzję administracyjną), tak aby utrzymać powstały na jej podstawie stan prawny w mocy, choć na innej podstawie prawnej oraz 3. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji PMRN z [...] stycznia 1971 r., pomimo że została wydana bez podstaw)' prawnej, a zatem zachodziła pozytywna przesłanka stwierdzenia jej nieważności przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych i wobec powyższego naruszenie art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. - naruszenie zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania. Wobec powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie. IV.2. W pierwszej kolejności należy się odnieść do zakresu zaskarżenia w niniejszej sprawie, albowiem skarżące wskazały, że w odniesieniu do punktu 2 zaskarżonej decyzji w skardze kwestionują uzasadnienie tej decyzji i wnoszą o jej uchylenie w tej części. Otóż w orzecznictwie i piśmiennictwie nie ma zgodności poglądów co do możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego samego uzasadnienia decyzji, a w razie dopuszczenia takiej możliwości, co do rozstrzygnięcia, jakie winno w takim przypadku zapaść, tj. czy uchyleniu podlega wówczas decyzja, czy uchylić można decyzją tylko w części dotyczącej uzasadnienia (rozbieżności te omawia m. in. J. Turski, "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie uzasadnienie lub jego fragmenty", ZNSA 2017, nr 1). Sąd w niniejszym składzie podziela w tej kwestii pogląd wyrażony m. in. w wyroku z 1 lutego 2017 r., II OSK 2436/15 (CBOSA). Zgodnie z tym stanowiskiem, uwzględnienie skargi przez sąd w razie kontroli decyzji kasacyjnej może mieć miejsce również wówczas, gdy wprawdzie samo rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest zgodne z prawem, lecz w przeprowadzonym postępowaniu wystąpiły uchybienia mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub zawarta w uzasadnieniu ocena prawna podjęta została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a stwierdzone naruszenia prawa rzutować będą na dalsze rozpoznanie sprawy przez organ pierwszej instancji. Takiej pełnej kontroli decyzji kasacyjnej nie przeszkadza fakt, że strona w skardze kwestionuje wyłącznie jej uzasadnienie. Skarga, w której skarżący kwestionuje rozstrzygnięcie lub uzasadnienie jest skargą na decyzję. Tak więc, jeżeli skarżący podnosi w skardze zarzuty dotyczące uzasadnienia, to jest to skarga na decyzję, albowiem na skutek skargi sąd rozpoznaje sprawę, której przedmiotem jest ocena decyzji pod względem zgodności z prawem, a nie tylko jej fragmentu obejmującego uzasadnienie. W takiej sytuacji obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie oceny zarzutów dotyczących uzasadnienia, a w razie ich podzielenia, konsekwencją takiego stanowiska może być uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji. NSA zwrócił przy tym uwagę, że w razie przyjęcia dopuszczalności uchylenia wyłącznie uzasadnienia decyzji powstałaby wątpliwość co do następstw takiego działania sądu administracyjnego. Mianowicie, czy konsekwencją uchylenia uzasadnienia decyzji byłby obowiązek ponownego rozpoznania sprawy i sporządzenia uzasadnienia. Wówczas jednak trudno byłoby określić na jakich zasadach odbywałaby się ewentualna weryfikacja sądowa takiego "nowego" uzasadnienia decyzji, wszak pozostawione w mocy rozstrzygnięcie byłoby już prawomocne. Ponadto należy wykluczyć również taki wariant, że uchylone wadliwe uzasadnienie byłoby zastępowane uzasadnieniem wyroku, z przyczyn ustrojowych i systemowych takie rozwiązanie nie byłby właściwe. Reasumując, zaskarżenie przez stronę decyzji wyłącznie z powodu zarzucanej wadliwości uzasadnienia nie prowadzi do zmiany zakresu kontroli sądowej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kwestionowanie przez stronę samego uzasadnienia, a więc formułowanie zarzutów wobec tej tylko części decyzji oraz wnioskowanie o jej uchylenie wyłącznie w zakresie uzasadnienia – nie jest dla sądu wiążące. Rzeczą sądu administracyjnego jest w takim przypadku rozpoznanie sprawy w zakresie pozwalającym na ustalenie przesłanek, które stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. warunkują uchylenie decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności. Zastrzec przy tym należy, że uchylenie całej decyzji, w sytuacji, gdy strona nie kwestionowała zawartego w niej rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia zakazu reformationis in peius ustanowionego w art. 134 § 2 p.p.s.a. Sposobem zagwarantowania tego, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie doszło do pogorszenia sytuacji strony skarżącej jest wyrażenie w uzasadnieniu wyroku stosownych wskazań, które w myśl art. 153 p.p.s.a. będą miały moc wiążącą. IV.3. W następnej kolejności należy stwierdzić, że Sąd nie podziela poglądu Ministra, jakoby decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1971 r. nie była decyzją administracyjną, ale zaświadczeniem. Otóż akt ten zawiera wszelkie elementy formalne niezbędne do zakwalifikowania go jako decyzji. Wskazać tu należy na nazwę czynności konsensualnej ("decyzja"), następnie na powołanie się na podstawę procesową właściwą dla decyzji (tj. art. 97 k.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 1980 r., stanowiący odpowiednik aktualnego art. 104 k.p.a.), osnowę zawierającą zwrot "postanawia uznać za majątek [...]", a zatem osnowę o charakterze władczego rozstrzygnięcia wobec podmiotu zewnętrznego wobec aparatu administracyjnego, w decyzji tej pouczono o wniesieniu odwołania do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w terminie 14 dni od doręczenia decyzji. Na decyzji znajduje się również podpis zastępcy Naczelnika Wydziału Finansowego. Dodać należy, że z kwalifikacją orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1971 r., jako decyzją administracyjną, nie miało wątpliwości Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wydając decyzję z [...] lutego 1971 r., a także SKO w [...] stwierdzając nieważność tej decyzji w 2012 r. Trafna co do zasady teza Ministra, że o charakterze aktu administracyjnego decyduje jego treść, a nie forma, ma przede wszystkim zastosowanie do sytuacji, w której organ załatwia sprawę w formie pisma, zamykając stronie drogę do skorzystania ze środków odwoławczych i prawa do sądu. Takim praktykom organów administracji NSA przeciwstawiła się w swych orzecznictwie od samego początku swojego funkcjonowania (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, CBOSA). W niniejszej sprawie mamy natomiast do czynienia z sytuacją odwrotna, tj. wydano decyzję, pomimo tego, że brak było ku temu podstawy prawnej. W szczególności podstawą prawną do wydania decyzji PMRN z [...] stycznia 1971 r. nie mógł być ani dekret z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 r., ani dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i [...]. Trafnie podniósł Minister, że przejście własności na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o dekret z 8 marca 1946 r. następowało nie w oparciu o decyzję administracyjną lub inny akt indywidualny, ale z mocy samego prawa w razie ziszczenia się przesłanek wskazanych w tym dekrecie. Mamy zatem tu do czynienia z typowym przypadkiem, w którym organ administracji załatwił sprawę w wadliwej formie, tj. wydał decyzję, chociaż nie miał ku temu podstaw prawnych. W orzecznictwie przyjmuje się, że przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej. Chodzi tu o sytuacje, gdy nie ma w ogóle przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. np. wyrok NSA z 6 kwietnia 2018 r., II GSK 1800/16, CBOSA). Eliminowaniu z obrotu prawnego tego rodzaju oczywiście wadliwych aktów administracyjnych służy właśnie instytucja stwierdzenia nieważności, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. uzasadnienie wyroku NSA z 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, CBOSA, M. Dyl, w: Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, 28 wyd., Legalis 2019, teza 11 do art. 104). Te same, które spowodowały nieważność decyzji PMRN z [...] stycznia 1971 r., obciążają decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1971 r., która utrzymała w mocy, wydaną bez podstawy prawnej, decyzję PMRN z [...] stycznia 1971 r. Innymi słowy, również decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1971 r. obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy czym, wbrew zarzutom skargi, samodzielną podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji nie jest użycie w niej formuły "pozostawić odwołanie bez uwzględnienia". Jest to co prawda uchybienie proceduralne (właściwie ujęta sentencja winna brzmieć: "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję"), ale użyty zwrot jest równoznaczny z utrzymaniem w mocy decyzji. Równocześnie należy zgodzić się z Ministrem, że spór, czy przedmiotowa część nieruchomości przeszła na rzecz Skarbu Państwa z mocy samego prawa (tj. na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i [...]), może być rozstrzygnięty w procesie cywilnym. Stwierdzenie nieważności decyzji PMRN z [...] stycznia 1971 r. oraz PWRN z [...] lutego 1971 r. otwiera drogę do wyrokowania w tej sprawie w procesie cywilnym (akty te wciąż widnieją jako podstawa ujawnienia Skarbu Państwa w księdze wieczystej oraz jako ostateczne decyzje administracyjne są wiążące również dla sądów powszechnych – zob. np. uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia [...] października 2007 r., [...], [...] oraz wyrok Sądu Najwyższego z [...] stycznia 2013 r., [...]). IV.3. Rozpoznając sprawę ponownie Minister będzie miał na uwadze powyższe oceny prawne. Ponieważ Minister dotychczas nie orzekł co do istoty w odniesieniu do decyzji PMRN z [...] stycznia 1971 r. (wadliwie uznając ją za zaświadczenie), na podstawie art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) konieczne było uchylenie również decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2017 r. IV.4. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (400 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.