II SAB/Wa 294/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Joanna Kruszewska - Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą we [...] na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 lutego 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę W dniu [...] lutego 2019 r. do Ministra Sprawiedliwości (dalej: "organ", "Minister") wpłynął - za pośrednictwem poczty elektronicznej - wniosek Fundacji [...] z siedzibą we [...] (dalej: "skarżąca", "fundacja") o udostępnienie informacji publicznej w postaci "skanu wniosku wraz z załącznikami złożonego przez Związek Biur Poradnictwa Obywatelskiego w [...] , na podstawie których Minister uznał decyzją administracyjną ww. podmiot za uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego – w formie zanonimizowanej jeżeli wymaga tego ochrona prywatności". Pismem z [...] lutego 2019 r. nr [...] (przesłanym fundacji [...] marca 2019 r. drogą elektroniczną) organ wyjaśnił skarżącej, że wnioskowana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej: "u.d.i.p."). W tym kontekście Minister podkreślił, iż nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Dokument prywatny, niezależnie od tego czy wszczyna postępowanie administracyjne czy też nie, współtworzy wespół z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ zaakcentował, że dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Pismem z [...] marca 2019 r. fundacja złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra w rozpoznaniu jej wniosku z [...] lutego 2019 r. (wysłanego o godz. 11:46), żądając zobowiązania organu do załatwienia tego wniosku oraz zasądzenia na jej rzecz od Ministra zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze podniosła, że wniosek, o którym mowa w art. 13b ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim i edukacji prawnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 294; dalej: "n.p.p."), uwzględniony przez Ministra, jest dokumentem podlegającym udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Podobnie oferty składane w trybie zamówień publicznych bądź otwartego konkursu, po zakończeniu postępowania stanowią informację publiczną. Poznanie zawartości źródła, które władza publiczna uwzględnia, jest związane z działaniem tej władzy i podlega zasadom jawności, która z kolei jest filarem prawa do informacji w demokratycznym państwie prawa. Zatem wniosek, który władza publiczna uwzględnia, nie może być nietransparentny. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2050/18 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że - według stanu na dzień udzielania odpowiedzi na wniosek fundacji - do Ministerstwa Sprawiedliwości wpłynęły cztery wnioski o uznanie za podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego, w tym wniosek Zrzeszenia Punktów Poradnictwa Obywatelskiego w [...], tj. związek, który zrzesza m. in. skarżącą. Wnioski te zostały rozpoznane poprzez wydanie decyzji administracyjnych: dwa pozytywnie (w tym wniosek Związku Biur Poradnictwa Obywatelskiego w [...]) i dwa negatywnie (w tym wniosek Zrzeszenia Punktów Poradnictwa Obywatelskiego w [...]). Fundacja otrzymała od organu w trybie dostępu do informacji publicznej, skany obu pozytywnych decyzji Ministra, w tym decyzję z uzasadnieniem wydaną w sprawie z wniosku Związku Biur Poradnictwa Obywatelskiego w [...]. Minister podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z [...] lutego 2019 r., zgodnie z którym wniosek Związku Biur Poradnictwa Obywatelskiego w [...] z załącznikami, inicjujący postępowanie o uznanie tego podmiotu za podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego, nie posiada waloru informacji publicznej. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, organ zwrócił uwagę, że do działania w niniejszej sprawie za fundację została ustanowiona adwokat A. K. (pełnomocnictwo z [..] marca 2019 r.). Z kolei w imieniu skarżącej pełnomocnictwa udzielił J. B. - prezes zarządu fundacji (zarząd jednoosobowy). Następnie w tym samym dniu, tj. [..] marca 2019 r. adwokat A. K. udzieliła pełnomocnictwa substytucyjnego do działania w przedmiotowej sprawie radcy prawnemu J. B., czyli prezesowi zarządu fundacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że u.d.i.p. jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Uregulowania tej ustawy decydują o trybie postępowania w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, natomiast przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią. Odesłanie do przepisów k.p.a. zawiera art. 16 ust. 2 u.d.i.p., przewidując stosowanie przepisów k.p.a. jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W konsekwencji przepisy k.p.a. nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach u.d.i.p., w tym do mającej charakter czynności materialno-technicznej czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też u.d.i.p. Zatem należy stwierdzić, że z uwagi na brak środków zaskarżenia w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Aktualność zachowuje tu także orzecznictwo wydane na podstawie poprzednio obowiązującego art. 37 k.p.a. (gdy przysługiwało zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie), iż w stosunku do skarg na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, skuteczność wniesienia skargi nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Skarga na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 285/11). Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy o braku posiadania żądanej informacji publicznej lub nie wskazuje, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) bądź wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej na gruncie u.d.i.p. w danej sprawie czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, stwierdzić trzeba, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, rolą sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy podmiot, do którego zwróciła się skarżąca był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądana przez skarżącą informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p, co pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić danemu podmiotowi bezczynność. W niniejszej sprawie nie było sporu co do tego, że Minister jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Natomiast sporny między stronami był status informacji objętej wnioskiem skarżącej z [..] lutego 2019 r. – czy jest to informacja publiczna czy też nie. W tym sporze rację należało przyznać organowi. W art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zawarta jest definicja "informacji publicznej". Należy przez nią rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, o danych publicznych czy majątku publicznym. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (vide wyrok NSA z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wa 4059/02; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Jednakże nie ma wątpliwości co do tego, że chociaż u.d.i.p. daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to nie kreuje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku, a co za tym idzie, nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, iż część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo ich związku z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne). Przedmiotem żądania skarżącej w trybie u.d.i.p. jest skan wniosku Związku Biur Poradnictwa Obywatelskiego w [..] (wraz z załącznikami), złożonego w celu uzyskania statutu podmiotu uprawnionego do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego. Stosownie do treści art. 11 ust. 3a pkt 2 n.p.p., nieodpłatne poradnictwo obywatelskie może świadczyć osoba, która ukończyła z oceną pozytywną szkolenie z zakresu świadczenia poradnictwa obywatelskiego, zwane dalej "szkoleniem", albo posiada doświadczenie w świadczeniu poradnictwa obywatelskiego i uzyskała zaświadczenie potwierdzające posiadanie wiedzy i umiejętności w tym zakresie wydane przez podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego, o którym mowa w art. 11a ust. 2. Według art. 11a ust. 1 i ust. 2 n.p.p., minimalny zakres szkolenia obejmuje 70 godzin zajęć z zakresu poradnictwa obywatelskiego, z których co najmniej 15 godzin przeznacza się na zajęcia z zakresu metodyki pracy doradcy oraz co najmniej 20 godzin na zajęcia z zakresu poradnictwa dla osób zadłużonych. Szkolenie kończy się oceną wiedzy i umiejętności z zakresu świadczenia poradnictwa obywatelskiego. Po zakończeniu szkolenia podmiot prowadzący szkolenie wydaje zaświadczenie potwierdzające ukończenie szkolenia osobom, które ukończyły je z oceną pozytywną. Doradca jest obowiązany do uczestnictwa w kursie doszkalającym co najmniej raz w roku. Po zakończeniu kursu doszkalającego podmiot prowadzący kurs wydaje zaświadczenie potwierdzające uczestnictwo w kursie doszkalającym. W myśl art. 11b ust. 1 - 3 n.p.p., szkolenie oraz kurs doszkalający, o którym mowa w art. 11a ust. 2, może prowadzić podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego. Za podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego, o którym mowa w art. 11a ust. 2, może zostać uznany związek, o którym mowa w art. 22 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2017 r. poz. 210 oraz z 2018 r. poz. 723), który zrzesza co najmniej siedem organizacji pozarządowych świadczących poradnictwo obywatelskie nieprzerwanie w okresie co najmniej siedmiu lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o uznanie za podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego, o którym mowa w art. 11a ust. 2. Minister Sprawiedliwości, na wniosek związku, o którym mowa w ust. 2, wydaje decyzje w przedmiocie uznania tego związku, za podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz, kursu doszkalającego, o którym mowa w art. 11a ust. 2. Do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające spełnianie warunku, o którym mowa w ust. 2. Zatem w toku postępowania, o którym mowa w art. 11b ust. 3 n.p.p., organ weryfikuje: - czy wnioskodawca posiada status związku określonego w art. 22 ustawy Prawo o stowarzyszeniach; - czy zrzesza co najmniej 7 organizacji pozarządowych, z których każda świadczy poradnictwo obywatelskie nieprzerwanie w okresie co najmniej siedmiu lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o uznanie za podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego. Powyższe okoliczności wnioskodawca jest zobowiązany wykazać stosownymi dokumentami. Jak wskazał tut. Sąd w prawomocnym wyroku z 10 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 409/14, nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny, bądź też jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W ww. orzeczeniu Sąd stwierdził, iż dokument prywatny, w tym również skarga skierowana do wojewódzkiego sądu administracyjnego, wszczynająca postępowanie w sprawie przed tym sądem, współtworzy wespół z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy. Jednak fakt, że dokument prywatny trafia do sądu za pośrednictwem organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Sąd w składzie tu orzekającym w pełni podziela powyższe stanowisko, poparte wyrokami NSA: z 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05; z 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10 oraz z 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 385/10. Nie można przy tym pominąć faktu, iż treść żądanego przez fundację wniosku z załącznikami obejmuje informacje o podmiotach, które wchodzą w skład związku oraz o ich doświadczeniu w dotychczasowej działalności z zakresu poradnictwa obywatelskiego. Wprawdzie adresatem wniosku jest organ władzy publicznej, lecz sam wniosek stanowi wyłącznie dowód na okoliczność, że konkretny podmiot ubiegał się o uznanie za podmiot uprawniony i złożył stosowne oświadczenia w tym zakresie, a z uwagi na powyższe przedmiotowy wniosek nie nabiera cech dokumentu urzędowego, ani nawet dokumentu publicznego, nie należy również do żadnej z kategorii informacji publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 245 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1460 ze zm.) dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie i tym różni się od dokumentu urzędowego, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania; dokument prywatny niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (art. 244 § 1 ww. ustawy). Zaznaczyć również wypada, że skarżąca poznała argumenty, które legły u podstaw decyzji Ministra o uznaniu Związku Biur Poradnictwa Obywatelskiego w [..] za podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego, ponieważ otrzymała od organu kopię decyzji w tym przedmiocie wraz z uzasadnieniem. W świetle powyższego Minister miał podstawy do poinformowania fundacji pismem, że jej żądanie nie dotyczy informacji publicznej. W konsekwencji nie można uznać, iż organ w jakikolwiek sposób pozostał bezczynny wobec wniosku fundacji. Z tych powodów skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.