II OSK 3844/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 556/19 w sprawie ze skargi B. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 556/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] maja 2019 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie nakazu przedłożenia oceny stanu budynku składowego usytuowanego w S. na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz B. K. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną oparto na przesłankach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018., poz.1302 ze zm.) i zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t.j. Dz.U. z 2018r.poz.1202 ze zm.), polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu powołanego przepisu poprzez przyjęcie, że przez przepisy dotychczasowe rozumieć należy wyłącznie art. 37, art.38, art.39, art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 1974 r. nr 38,poz.229 ze zm.) z wyłączeniem art. 56 prawa budowlanego z 1974 r., podczas gdy skoro przedmiotem postępowania jest obiekt wybudowany przed wejściem w życie prawa budowalnego z 1994 r. to całe postępowanie powinno toczyć się pod rządami ustawy prawo budowlane z 1974 r., nie zaś częściowo w jednym reżimie prawnym, a częściowo w zupełnie innym stanie prawnym. Wykluczyć bowiem należy możliwość budowy normy hybrydowej bazującej częściowo na rozwiązaniu prawnym zaczerpniętym zarówno ze starej, jak i aktualnej ustawy Prawo budowlane; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) w zw. z art. 134 k.p.a. i art. 141 k.p.a. oraz art. 56 prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. poprzez przyjęcie, że organ błędnie uznał niedopuszczalność zażalenia, podczas gdy organ odwoławczy zobligowany był do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, co wynika wprost z redakcji art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że przedmiotem niniejszego postępowania przed organami nadzoru budowlanego jest budynek składowy usytuowany w S. na działce o nr ew. [...], który wybudowany został przed 1991 r., zatem w sytuacji, gdy budowa została zakończona przed wejściem w życie nowego prawa stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. prawo budowlane z 1974 r. Skoro prowadzone jest postępowanie w sprawie samowoli budowlanej obiektu zrealizowanego przed 1 stycznia 1995 r., i stosuje się w tym zakresie przepisy prawa budowalnego z 1974 r., to należy także stosować przepisy proceduralne dotyczące czynności dowodowych w zakresie samowoli budowalnej w oparciu o prawo budowlane z 1974 r., nie zaś prawo budowalne z 1994 r. Nie do zaakceptowania jest więc, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który w uzasadnieniu wyroku uznaje, że organ drugiej instancji powinien rozpoznać zażalenie od postanowienia z [...] marca 2019 r., bowiem w rzeczywistości postanowienie dotyczące oceny technicznej takiego budynku oparte jest na przepisie art. 81 c prawa budowlanego z 1994 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Ponieważ w niniejszej sprawie są one ściśle powiązane ze sobą będą rozpoznane łącznie. Oba zarzuty skargi kasacyjnej i istota problemu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy organ nadzoru budowlanego I instancji mógł w sprawie wydać postanowienie na podstawie art. 56 nieobowiązującej już ustawy prawo budowlane z 1974 r. na które nie przysługiwało zażalenie. Na tak postawione pytanie trzeba odpowiedzieć przecząco. Przypomnieć należy, że postanowieniem z [...] marca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie wskazanego przepisu ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. nr 38 poz. 229 ze zm.) nakazał B. K., w terminie do dnia [...] września 2019r., przedłożyć ocenę stanu technicznego budynku składowego usytuowanego w S. na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...]. Organ ten ustalił, że przedmiotowy budynek gospodarczy wybudowany został w warunkach samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...], na podstawie art. 134 K.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez B. K. na w/wym. postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach właściwie dokonał kontroli postanowienia organu odwoławczego pod kątem prawidłowości zastosowania przepisu ustawy nieobowiązującej w dacie nakładania obowiązku. Zgodnie z art. 103 ust. 1 Ustawy prawo budowlane z 7 lipca 1994 r., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Ust. 2 art. 103 stanowi, że przepisu art. 48 ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Wynika z niego wyraźnie, że ustawodawca przyjął zasadę orzekania na podstawie przepisów ustawy obowiązującej w dacie orzekania. Podstawa takiego orzekania ma umocowanie zarówno w zasadzie praworządności określonej w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego (organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa) jak i Konstytucji RP – art. 7 (zasada legalizmu). Przyjęta wskazanym wyżej przepisem intertemporalnym reguła oznacza, że stosowanie ustawy nowej obejmuje wszystkie sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego, czy dotyczy zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), a jedynym wyjątkiem jest wyłączenie stosowania art. 48 nowej ustawy (por. wyrok NSA z 21 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1098/05, czy wyrok NSA z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 737/08). Skoro przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. odwołuje się w sposób ścisły jedynie do normy art. 48 (rozbiórka samowoli budowlanej), to nie można obejmować hipotezą przepisu art. 103 ust. 2 innych przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. Do obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. odnosić można tylko tę regulację normatywną zawartą w ustawie z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), która odpowiada ściśle zakresowi normowania art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Są to art. 37, art. 38,art. 39, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Z tego względu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nie mógł powołać w podstawie prawnej postanowienia nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej budynku art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten po prostu nie obowiązywał, a zatem nie mógł być zastosowany. Nie oznacza to jednak, że organ I instancji wydał postanowienie bez podstawy prawnej. Aktualnie kompetencję organu nadzoru budowlanego do nakładania obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz stanowi art. 81c ust. 2 i ten przepis powinien być podstawą działania, a skoro tak to zastosowanie miał także przepis art. 81c ust. 3 ustawy prawo budowlane z 1994r., zgodnie z którym na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie. Jeżeli aktualnie ustawodawca dopuścił możliwość zaskarżania postanowień o nałożeniu obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz to ma rację sąd wojewódzki, że postanowienie organu I instancji powinno było stać się przedmiotem kontroli organu odwoławczego. Skoro do takiej kontroli nie doszło prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyeliminował je z obrotu prawnego. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.