II OSK 737/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędzia NSA Anna Żak Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1994/07 w sprawie ze skargi W. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r., nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. S. kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 4 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1994/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2007 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że postanowieniem z [...] sierpnia 2007 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku W. S. o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach z [...] stycznia 2006 r. odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że w trakcie prowadzonego postępowania dotyczącego legalności budowy budynku mieszkalnego położonego w miejscowości [...], gmina D., inwestor został zobowiązany do przedłożenia orzeczenia o stanie technicznym samowolnie wybudowanego budynku zawierającego wskazanie ewentualnych zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Powyższe obowiązki zostały nałożone postanowieniem wydanym na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), które nie podległa zaskarżeniu i w stosunku do którego nie może być prowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Postanowieniem z [...] września 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpoznania zażalenia W. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Oddalając skargę na powyższe postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie mogły skutecznie wszcząć postępowania nieważnościowego w rozpoznawanej sprawie. Wynika to z faktu, że na mocy art. 126 k.p.a. weryfikowanie postanowień w trybie art. 156 tej ustawy może odnosić się tylko do takich postanowień, od których przysługuje zażalenie. Postanowienie, do którego odnosił się wniosek skarżącego, wydane zostało na podstawie przepisu, który nie przewiduje możliwości wniesienia od niego zażalenia. Może ono być zaskarżone w zwykłym postępowaniu administracyjnym tylko w odwołaniu od decyzji merytorycznej, kończącej postępowanie prowadzone w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej budynku mieszkalnego skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 126 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.c. i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez potraktowanie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach z 9 stycznia 2006 r. wyłącznie jako postanowienia dowodowego i oddalenia skargi wobec niestwierdzenia naruszenia prawa. W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że kwestionowane postanowienie nie ma wyłącznie charakteru dowodowego, albowiem oprócz obowiązku nałożonego na stronę zawiera doniosłą ocenę prawną, za którą należy uważać stwierdzenie przez organ samowoli budowlanej. Postanowienie zawiera elementy rozstrzygnięcia merytorycznego, które pozwalają traktować je jako "skrycie ulokowane rozstrzygnięcie merytoryczne z wszelkimi tego konsekwencjami z art. 126 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.c.". Na rozprawie pełnomocnik skarżącego stwierdził, że powołanie przy zarzucie dotyczącym art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania cywilnego jest wynikiem oczywistej omyłki pisarskiej, w związku z czym użyty w tekście skrót aktu normatywnego "k.p.c." powinien być rozumiany jako "k.p.a.". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zależy w sposób bezpośredni od tego, czy akt administracyjny, którego wadliwość jest przez stronę wykazywana (decyzja, postanowienie), może stać się przedmiotem weryfikacji w kontekście wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli chodzi o zasadniczą prawną formę działania organów administracji, tj. decyzję administracyjną, kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza żadnych wyłączeń ogólnych. Ta zasada nie odnosi się jednakże do postanowień. Te akty administracyjne, które przyjmują formę postanowienia, mogą stać się przedmiotem postępowania nadzwyczajnego i może zostać stwierdzona ich nieważność tylko w sytuacji, gdy mają charakter zaskarżalny (gdy przysługuje od nich zażalenie). Powyższa reguła wynika z objętego skargą kasacyjną przepisu art. 126 k.p.a., zgodnie z którym przepisy art. 156-159 k.p.a. mają zastosowanie tylko do tych postanowień, od których przysługuje zażalenie. Jeżeli odnieść tak rozumianą konstrukcję procesową do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, nie może być wątpliwości, że akt administracyjny, do którego skarżący odniósł swój wniosek o stwierdzenie nieważności, mógł podlegać weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym tylko w przypadku, gdyby w stosunku do niego stronie przysługiwało prawo wniesienia zażalenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pabianicach jako podstawę prawną postanowienia z 9 stycznia 2006 r. wymienił przepis art. 56 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w związku z art. 103 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 56 ust. 1 cyt. ustawy, terenowy organ administracji państwowej przy wykonywaniu zadań określonych ustawą może żądać od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego oraz od wykonawcy robót budowlanych lub producenta materiałów budowlanych informacji i udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu, opracowania instrukcji eksploatacyjnej dla obiektu lub jego części, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, oraz określić termin ich dostarczenia. Zarówno we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 13 grudnia 1985 r. sygn. II SA 1843/85, ONSA 1985/2/35), jak i w najnowszym (por. wyrok NSA z 24.02.2006 r. sygn. II OSK 555/05), jednolicie przyjmuje się, że działania organu administracji przewidziane w art. 56 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, mają charakter dowodowy, gdyż ich celem jest wyjaśnienie kwestii technicznych dla prawidłowego zakwalifikowania stanu faktycznego pod względem prawnym. Konsekwencją nadania postanowieniu, wydanemu na podstawie art. 56 cyt. ustawy, kwalifikacji prawnej postanowienia dowodowego jest to, że od aktów tego rodzaju nie przysługuje stronie środek odwoławczy w postaci zażalenia (art. 141 § 1 k.p.a.). Niezaskarżalność postanowienia wydanego w oparciu o analizowaną normę prawną niesie za sobą również tę konsekwencję, że niedopuszczalne jest stosowanie względem tego aktu przepisów art. 156-159 k.p.a. odnoszących się do stwierdzenia nieważności, co wynika a contrario z art. 126 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, nie ulega wątpliwości, że Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a w dalszej kolejności organom orzekającym w sprawie, nie można byłoby skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 126 k.p.a. w przypadku, gdyby przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności strona uczyniła postanowienie wydane na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Tego rodzaju założenie odwołujące się do podstawy prawnej aktu administracyjnego nie może być jednak trafne w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zwrócił uwagi bowiem na to, że charakter podjętych wobec skarżącego działań procesowych z zakresu nadzoru budowlanego jednoznacznie wskazuje, że ich rzeczywistą podstawę prawną stanowiły przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Wyszczególniony w zakwestionowanym postanowieniu z 9 stycznia 2006 r. obowiązek odpowiadał zaś zakresowi zobowiązania, jakie organ nadzoru budowlanego może nałożyć na uczestnika procesu budowlanego (odpowiednio: właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), na podstawie art. 81c ust. 2 cyt. ustawy. Przede wszystkim, nie można pominąć tego, że wymieniony (obok art. 56 ust. 1 ustawy z 1974 r.) w podstawie prawnej postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach z [...] stycznia 2006 r. przepis art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wskazuje, iż przepisu art. 48 cyt. ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przyjęta przepisem intertemporalnym reguła oznacza, że działanie (stosowanie) ustawy nowej obejmuje wszystkie sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego, czy dotyczy zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), a jedynym w tym zakresie wyjątkiem jest wyłączenie stosowania art. 48 ustawy "nowej" (por. wyrok NSA z 21.09.2006 r. sygn. II OSK 1098/05, ONSAiWSA 2007/4/95). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro przepis art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane odwołuje się w sposób ścisły jedynie do pojedynczej normy art. 48, to stosując wykładnię rozszerzającą, nie można obejmować hipotezą przepisu art. 103 innych wskazanych w przepisach prawa budowlanego stanów faktycznych, które co prawda mogą pozostawać z kwestią stwierdzenia samowoli budowlanej w bliskiej łączności, to jednak - tak jak to ma miejsce w przypadku regulacji prawnej wynikającej z art. 81c ust. 2 ustawy - mogą dotyczyć również zasadniczo odmiennych zdarzeń faktycznych (np. sprawa jakości wyrobów budowlanych). Analiza treści art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakazuje przyjąć, że do obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. odnosić można tylko tę regulację normatywną zawartą w ustawie z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, która odpowiada ściśle zakresowi normowania art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Ponieważ poza tym zakresem pozostaje, wyodrębniona w art. 81c ust. 2 ustawy, kompetencja organu nadzoru budowlanego do nakładania obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, odpowiadające tym kompetencjom uprawnienia organu wymienione w art. 56 ustawy z 1974 r. w chwili obecnej nie mogą już podlegać wykorzystaniu. W piśmiennictwie trafnie wskazuje się, że do obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę aktualnie zastosowanie znaleźć mogą - w zależności od daty popełnienia samowoli budowlanej - trzy różne stany prawne (por. Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, (pod. red.) Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2007, s. 501-502). Poza przepisami art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu pierwotnym oraz przepisami art. 48 tej ustawy w brzmieniu znowelizowanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), której celem było umożliwienie odstąpienia od obowiązku orzekania bezwarunkowej rozbiórki, będą to także przepisy art. 37 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Jeżeli organy prowadzące postępowanie uznają, że dla wykazania chociażby tego, czy samowolnie wybudowany obiekt budowlany lub jego część powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane), niezbędne jest wykonanie określonej ekspertyzy technicznej, może zostać nałożony na uczestnika procesu budowlanego (odpowiednio: właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego) obowiązek jej przedłożenia, z tym że tego rodzaju działanie organu administracji swą podstawę prawną znajdować będzie w art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a nie w art. 56 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. To, że w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach z [...] stycznia 2006 r., zobowiązującym skarżącego do przedłożenia orzeczenia o stanie technicznym samowolnie wybudowanego budynku, wskazana została wadliwa podstawa prawna nałożenia tego rodzaju obowiązku nie wpływa na odebranie stronie postępowania uprawnienia do zaskarżenia rozstrzygnięcia z którym się ona nie zgadza. Warunkiem skuteczności złożenia zażalenia jest to, czy przepis stanowiący rzeczywistą podstawę prawną działania organu administracji dopuszcza zaskarżenie wydanego przez ten organ aktu. W świetle art. 81c ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nie może być wątpliwości, że ustawodawca dopuścił możliwość zaskarżenia postanowień wydawanych przez organy nadzoru budowlanego o nałożeniu obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Z tego zatem względu, skoro postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach wydane zostało na podstawie art. 81c ust. e ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia, nie było przeszkód by mogło się ono też stać przedmiotem kontroli organu nadzoru w trybie nieważnościowym, w którym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy o stwierdzeniu nieważności decyzji (art. 156 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a.). W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok. Ponieważ Sąd nie stwierdził naruszeń przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę. Rozpoznając skargę W. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 września 2007 r. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające z 9 sierpnia 2007 r. zostały wydane z naruszeniem art. 126 k.p.a., co uzasadnia ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 w związku z art. 193 p.p.s.a. Koszty te obejmują zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym postępowania kasacyjnego.