I OSK 3297/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 147/19 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 147/19, po rozpoznaniu sprawy ze E.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, oddalił skargę w całości oraz przyznał radcy prawnemu E.K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] przyznał H.W. zaliczki alimentacyjne w kwocie po 300,00 zł miesięcznie na Z.W. i na F.W. na okres od dnia 1 października 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Prezydent [...] zmienił decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w części dotyczącej terminu przyznania świadczeń, w ten sposób, że zaliczki alimentacyjne przyznane na Z.W. i F.W. przysługują do dnia [...] września 2008 r. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r. E.W. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2008 r. w związku z decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. oraz decyzji wcześniejszych na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uznając, iż zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. pomimo braku wystąpienia przesłanki bezskuteczności egzekucji. Wnioskodawca podał, że decyzje te zostały wydane w oparciu o zaświadczenia Komornika Sądowego [...] przy Sądzie Rejonowym dla [...] we [...] o bezskuteczności prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Jednakże nigdy w okresie poprzedzającym wydanie decyzji nie wystąpiła sytuacja, aby w ciągu trzech kolejnych miesięcy wyegzekwowano od dłużnika alimentacyjnego kwoty niższe niż należność wynikająca z tytułu wykonawczego (łącznie 600,00 zł), co wynika z kart rozliczeń i wpłat uzyskanych z kancelarii komorniczej. Egzekucja prowadzona w okresie od listopada 2005 r. do maja 2010 r. była cały czas skuteczna, a egzekwowane kwoty zazwyczaj przewyższały należność wskazaną w tytule wykonawczym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2007 r. Natomiast postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ww. organu z dnia [...] marca 2008 r. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium uznało, że z przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "ustawa", nie wynika aby wnioskodawca posiadał interes prawny pozwalający uznać go za stronę postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zmieniającej decyzję, ustalającą prawo do zaliczek alimentacyjnych. Stroną postępowania w przedmiocie zmiany takiej decyzji jest jedynie osoba uprawniona do alimentów, orzeczonych wyrokiem sądu lub ustalonych ugodą zawartą przed sądem. Takie postępowanie nie wywołuje w sytuacji prawnej zobowiązanego do alimentów żadnych nowych praw czy obowiązków, a wobec tego decyzja zmieniająca decyzję o ustaleniu prawa do zaliczki alimentacyjnej nie wpływa na sytuację prawną zobowiązanego do alimentów. Skoro wnioskodawca nie posiadał interesu prawnego w sprawie zmiany decyzji przyznającej zaliczki alimentacyjne, to i nie posiada interesu prawnego, umożliwiającego mu skuteczne wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2008 r. W zażaleniu na powyższe postanowienie wnioskodawca ponownie wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej we wniosku decyzji. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, wyjaśniając że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w sprawie zaliczek alimentacyjnych przyznanych na rzecz osób uprawnionych do świadczonych alimentów. Kwestionowanie bezskuteczności egzekucji nie stanowi interesu prawnego w postępowaniu, które jako przedmiot nie ma alimentów, lecz świadczenie wobec tych alimentów substytucyjne. W postępowaniu tym nie nakłada się na dłużnika alimentacyjnego żadnego obowiązku. Obowiązek alimentacyjny wynika bowiem z orzeczenia sądu, nie zaś z decyzji organu administracji publicznej. Analogicznie, to nie decyzja administracyjna stanowi podstawę do żądania od dłużnika zwrotu świadczenia alimentacyjnego na rzecz podmiotu, wypłacającego zaliczki alimentacyjne. W wyniku przyznania zaliczek następuje jedynie swego rodzaju cesja uprzednio zasądzonej wierzytelności. Skargę na powyższe postanowienie wniósł E.W. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd zaaprobował stanowisko organu, że skarżący nie posiada interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, przyznającej wierzycielowi zaliczki alimentacyjne bowiem nie jest stroną w postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie, czy dłużnikowi alimentacyjnemu przysługuje status strony w postępowaniu o przyznanie osobie uprawnionej zaliczek alimentacyjnych, musi uwzględniać specyfikę szeroko pojętego postępowania w sprawie przyznawania zaliczek alimentacyjnych, prowadzonego na podstawie ustawy. Stroną takiego postępowania jest osoba uprawniona (art. 10 ust. 2 ustawy), zaś przepisy rozdziału 3 ustawy zatytułowanego "Zaliczka alimentacyjna" nie przewidują aktywnej roli dłużnika alimentacyjnego w postępowaniu o przyznanie zaliczek alimentacyjnych. Sąd wyjaśnił, że ani w postępowaniu o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej, ani w postępowaniu o zwrocie nienależnie pobranych zaliczek alimentacyjnych, organ administracji nie orzeka o prawach i obowiązkach dłużnika alimentacyjnego, nie nakłada na niego obowiązków, które są przewidziane przez ustawę i stanowią skutek bezskuteczności egzekucji. Osoba zobowiązana do alimentów ma natomiast instrument chroniący jej interes w sprawie uznania jej za dłużnika alimentacyjnego przez kwestionowanie ustaleń organu egzekucyjnego. Sąd zaznaczył, że zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji nie może być przedmiotem kontroli organu administracyjnego prowadzącego postępowanie w sprawie przyznania świadczenia, bowiem jest to czynność organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne i może być kwestionowana w trybie przewidzianym przez przepisy postępowania egzekucyjnego (art. 767 K.p.c.) Czynności podejmowane przez komornika w postępowaniu egzekucyjnym podlegają kontroli sądu powszechnego na zasadach określonych w K.p.c. Sąd I instancji wskazał także, że skarżący z datą otrzymania decyzji o przyznaniu zaliczek alimentacyjnych, o ile wcześniej nie miał wiedzy na temat wystawionego zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji, miał możliwość wniesienia skargi kwestionującej prawidłowość, czy też niezgodność ze stanem faktycznym zaświadczenia wystawionego przez organ egzekucyjny. W ocenie Sądu I instancji interesu prawnego nie należy także upatrywać w obowiązku zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego kwot wypłaconych na rzecz osób uprawnionych. W tym bowiem przypadku obowiązek świadczeń alimentacyjnych znajduje źródło w wyroku sądu powszechnego opatrzonego klauzulą wykonalności. Zaliczka alimentacyjna oznacza kwotę wypłaconą przez organ właściwy wierzyciela osobie uprawnionej na poczet należnego świadczenia alimentacyjnego, ustalonego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja jest bezskuteczna. Istota zaliczki alimentacyjnej polega na częściowej lub całkowitej spłacie ciążącego na dłużniku alimentacyjnym zobowiązania w postaci świadczenia alimentacyjnego i wobec tego decyzja o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej na rzecz osoby uprawnionej nie wpływa na sytuację prawną dłużnika alimentacyjnego, w tym nie powoduje powstania po jego stronie nowych obowiązków prawnych. Sąd wskazał również, że fakt doręczenia skarżącemu przez organ I instancji decyzji z dnia [...] marca 2008 r. nie przesądza o uznaniu skarżącego za stronę postępowania w sprawie przyznania zaliczek alimentacyjnych. O tym, czy dany podmiot rzeczywiście jest stroną postępowania przesądza posiadanie interesu prawnego, a nie doręczenie decyzji przez organ I instancji. Na podstawie powyższych rozważań Sąd I instancji stwierdził, iż nietrafny jest zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. i art. 32 Konstytucji RP, a w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 K.p.a. Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 K.p.a., ponieważ rozpatrywana sprawa nie dotyczy kwestii wznowienia postępowania w przedmiocie przyznania zaliczek alimentacyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w zakresie punktu I., E.W. zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) i art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) P.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo że organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania, które mogły mieć wpływ na wynika sprawy; b) art. 151 P.p.s.a przez oddalenie skargi w związku z uznaniem, że skarżący nie ma legitymacji do wniesienia skargi podczas gdy skarżący z uwagi na to, że legitymował się interesem prawnym winien zostać uznany za stronę postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej 2. na podstawie art. 174 pkt. 1 P.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 28 K.p.a. przez jego błędną wykładnię oraz uznanie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania, ponieważ "legitymuje się wyłączenie interesem prawnym a nie faktycznym" podczas gdy skarżący posiadł interes prawny w kwestionowaniu decyzji. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części zaskarżonej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o uchylenie wyroku w części zaskarżonej oraz rozpoznanie skargi oraz stwierdzenie nieważności decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z dnia [...] marca 2008 r. w związku z decyzją Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z dnia [...] listopada 2007 r. z uwagi na to, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od wskazania wadliwego sposobu sformułowania zarzutów podniesionych w oparciu o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W ramach tej podstawy za naruszone autor kasacji uznał: art. 145 § 1 pkt. 1 lit a), art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) i art. 151 P.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, iż ww. przepisy mają charakter wynikowy, bowiem na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego reglamentują możliwe sposoby wyrokowania sądu I instancji. Zastosowanie przepisu art. 151 P.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Z kolei zastosowanie pozostałych przepisów jest wynikiem uznania, że kontrolowany akt narusza prawo materialne, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) P.p.s.a.), lub narusza przepisy postępowania inne niż stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli one naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) P.p.s.a.). W konsekwencji zarzut naruszenia powyższych przepisów nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższych przepisów, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, w jego ocenie, uchybił sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 87/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej nie powiązał ww. przepisów wynikowych z jakimikolwiek innym przepisem prawa. Jednocześnie należy dostrzec, iż rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji zgodne jest z dyspozycją zastosowanej normy prawnej, którą był art. 151 P.p.s.a. Tak więc zarzut naruszenia ww. przepisów wynikowych okazał się niezasadny. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, a więc art 28 K.p.a. wypada wskazać, iż wyznaczenie kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje przez wykazanie interesu prawnego podmiot wywiedzionego z treści art. 28 K.p.a. Przepis ten wskazuje, iż stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny to tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 2226/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym stwierdzenie istnienia interesu prawnego to nic innego jak ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, a więc sytuację, w której podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (vide: wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Trafnie wskazuje Sąd I instancji, iż istnienie interesu prawnego nie może być rozpatrywane w oderwaniu od konkretnego postępowania administracyjnego, a zatem rozstrzygnięcie, czy dłużnikowi alimentacyjnemu przysługuje status strony w postępowaniu o przyznanie zaliczek alimentacyjnych winno uwzględniać specyfikę szeroko pojętego postępowania w sprawie przyznawania zaliczek alimentacyjnych. Nie ulega wątpliwości, iż stroną takiego postępowania jest osoba uprawniona, bowiem to jej wniosek (jej przedstawiciela ustawowego albo opiekuna prawnego) inicjował postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zaliczki (art. 10 ust. 2 ustawy) i to niej spoczywał obowiązek wykazania uprawnienia do otrzymania zaliczki alimentacyjnej (art. 10 ust. 1 i ust. 5 ustawy). Zasadnie w tym kontekście akcentuje Sąd I instancji, iż przepisy rozdziału 3 ustawy zatytułowanego "Zaliczka alimentacyjna" nie przewidują aktywnej roli dłużnika alimentacyjnego w toczącym się postępowaniu o przyznanie zaliczek alimentacyjnych, a co najważniejsze w postępowaniu o przyznanie zaliczki alimentacyjnej organ administracji nie orzeka o prawach i obowiązkach dłużnika alimentacyjnego i nie nakłada na niego obowiązków, a źródłem obowiązku, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy jest okoliczność uzyskania przez osobę zobowiązaną do alimentów statusu dłużnika alimentacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy, a więc istnienie bezskuteczności egzekucji prowadzonej wobec osoby zobowiązanej do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego. Jakkolwiek autor skargi kasacyjnej celnie dostrzega, iż kwestia statusu dłużnika alimentacyjnego jako strony postępowania w sprawie przyznania świadczeń z ogólnie pojętego funduszu alimentacyjnego nie była jednolicie postrzegana w orzecznictwie sądów administracyjnych, to w nowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, iż dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w sprawie zarówno przyznania świadczeń, jak i zwrotu, w razie ich nienależnego pobrania przez osobę uprawnioną (vide: wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1725/16; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt 1726/16; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2027/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Stanowisko to prezentuje także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się także, że powyższe zapatrywanie nie pozbawienia dłużnika alimentacyjnego należnej ochrony prawnej wyrażającej się w możliwości kwestionowania podstawowej okoliczności umożliwiającej wszczęcie postępowania w sprawie przyznania zaliczki alimentacyjnej, tj. stanu bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych. Przy czym weryfikacja stanu bezskuteczności egzekucji nie może być dokonana przed organami administracji, bowiem zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji nie jest przedmiotem kontroli organu administracyjnego prowadzącego postępowanie w sprawie przyznania zaliczki alimentacyjnej. Zaświadczenie komornika o bezskuteczności egzekucji (art. 10 ust. 4 ustawy), jako czynność organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne, podlega kontroli sądu powszechnego w trybie skargi na czynności komornika, o której mowa w art. 767 K.p.c. (vide: wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1725/16; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt 1726/16; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2027/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (art. 258 – 261 P.p.s.a.).