I SA/Sz 601/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Sędzia WSA Elżbieta Woźniak Protokolant starszy inspektor sądowy Edyta Wójtowicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 września 2019 r. sprzeciwu A. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji podlegającej zwrotowi oddala sprzeciw. W dniu [...] września 2018 r. Starosta [...] otrzymał Sprawozdanie z audytu z dnia [...] września 2018 r. przeprowadzonego przez pracowników Izby Administracji Skarbowej w S. u A. K., dalej "skarżąca", organu prowadzącego Ośrodek [...], dalej "Ośrodek", w zakresie prowadzonych szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych za 2015 r. Audyt został przeprowadzony w terminie od [...] sierpnia 2018 r. do [...] września 2018 r. i jego celem była ocena, między innymi, prawidłowości wykazywania danych o liczbie uczniów, mających wpływ na wysokość otrzymanej w 2015 r. dotacji oraz prawidłowości dokonywania wydatków pokrytych ze środków tej dotacji. W wyniku kontroli audytorzy stwierdzili nieprawidłowość w postaci zawyżenia liczby uczniów w informacjach miesięcznych o aktualnej liczbie uczniów/słuchaczy według stanu na pierwszy dzień każdego miesiąca 2015 r. dotyczących Ośrodka. Organ I instancji wydał w dniu [...] lutego 2019 r. decyzję nr [...] na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2, art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i ust. 3 pkt 4 oraz art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.), dalej "u.f.p.", art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej "K.p.a.", określił skarżącej, jako organowi prowadzącemu Ośrodek, wysokość dotacji podlegającej zwrotowi w kwocie [...]zł jako dotację pobraną w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych naliczonymi zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. Organ I instancji stwierdził, że na podstawie przekazanych mu dokumentów przez Izbę Administracji Skarbowej dotacja pobrana przez Ośrodek w roku 2015 była pobrana w nadmiernej wysokości. Organ I instancji ustalił, że w okresie podlegającym kontroli (rok 2015) organem prowadzącym Ośrodek była K. T., dalej "K.T.". Z dniem [...] stycznia 2018 r. organem prowadzącym Ośrodek zostało Stowarzyszenie [...] w R., dalej "Stowarzyszenie", na podstawie zaświadczenia o dokonaniu zmiany we wpisie do ewidencji szkól i placówek niepublicznych prowadzonej przez Starostę [...], a kolejna zmiana organu prowadzącego nastąpiła w dniu [...] lipca 2018 r. i organem prowadzącym ten Ośrodek została skarżąca, co wynikało z zaświadczenia o dokonaniu zmiany we wpisie do ewidencji z dnia [...] czerwca 2018 r. W ocenie organu I instancji, dotację za rok 2015 z budżetu powiatu zgodnie z art. 90 ust. 2 i ust. 2a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej "u.s.o.", otrzymał Ośrodek, a nie organ (osoba fizyczna) prowadząca ten Ośrodek. Zmiany organu prowadzącego nie doprowadziły do likwidacji Ośrodka. Organ I instancji wskazał, że z uwagi na fakt, iż Ośrodek nie ma osobowości prawnej to organ prowadzący jest stroną postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie w dniu wydania tej decyzji organem prowadzącym Ośrodek była skarżąca. Skarżąca złożyła odwołanie i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania. Skarżąca zrzuciła organowi: - naruszenie prawa materialnego: 1) art. 107 i nast. in fine, w zw. z art. 60 i 67 u.f.p., przez błędną wykładnię przepisów w zakresie odpowiedzialności nowego organu prowadzącego za zobowiązania poprzedniego organu, powstałe wskutek orzeczenia zwrotu dotacji pobranej i wykorzystanej przez poprzedni organ prowadzący szkołę lub placówkę oświatową wskutek czego orzeczono o odpowiedzialności podatkowej wobec osoby, która zgodnie z ww. przepisami nie ponosi odpowiedzialności jako osoba trzecia; 2) uchwały nr XL/241/2017 Rady Powiatu w [...] z dnia 29 grudnia 2017 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół oraz niepublicznych placówek funkcjonujących na terenie Powiatu [...] oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w ten sposób, że nie, przeprowadzono kontroli wydatkowania dotacji zgodnie z przepisami § 7 i nast. oraz nie sporządzono i nie przedstawiono protokołu kontroli; 3) art. 90 ust. 3a u.s.o., przez naruszenie zasady udzielania dotacji na każdego wychowanka w wysokości nie niższej niż lewo ta przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju ośrodków w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego; oraz naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik spraw), a mianowicie: 1) naruszenie art. 28 i 29 K.p.a. oraz art. 82 ust. 1 u.s.o. (obowiązującej w roku 2015) i art. 168 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996), dalej "u.p.o.", przez skierowanie decyzji do nieprawidłowo określonej strony, mianowicie skarżącej, zamiast do K.T., jako osoby prowadzącej placówkę w roku 2015, to jest roku udzielenia i wykorzystania dotacji, co skutkuje nieważnością decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., 2) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 i art. 8 § 1 i 2 K.p.a., przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych polegającym na wydaniu decyzji o zwrocie dotacji po uprzednich kontrolach wykorzystania dotacji, potwierdzanych uchwałami zarządu powiatu, to jest naruszeniu zasady trwałości rozstrzygnięć administracyjnych, czym organ narusza prawa strony oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych; 3) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 75, art. 77 i art 80 w zw. z art. 7 K.p.a., polegającym na pominięciu przedstawianych dowodów, nieuwzględnienie jako dowodów dokumentów w sprawie, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo tego, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych; 4) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 K.p.a., przez: niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i prawnego w zakresie rzekomego następstwa prawnego organów)osób) prowadzących szkołę, bez wskazania konkretnych podstaw prawnych, co stanowi naruszenie zasady wyjaśnienia podstaw prawnych, określonej w art. 107 § 3j K.p.a., oraz braku uzasadnienia faktycznego i prawnego co do orzeczenia o kwocie jako pobranej w nadmiernej wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławczego wydało w dniu [...] czerwca 2019 r. na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1pkt 4 i art. 252 ust. 1 u.f.p., decyzję nr [...], w której uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy podał, że w sprawie bezsporne jest, iż w 2015 r. organ I instancji udzielił na podstawie art. 90 ust. 2 i 2a u.s.o. dla Ośrodka, którego to organem prowadzącym była K.T. W dacie przeprowadzania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej audytu dotyczącego wydatkowania powyższej dotacji funkcję organu prowadzącego dla Ośrodka pełniła skarżąca, która objęła ta funkcję z dniem [...] lipca 2018 r. Także decyzja orzekająca o obowiązku zwrotu zaskarżona rozpatrywanym aktualnie przez Kolegium odwołaniem została skierowana do skarżącej, która konsekwentnie kwestionuje istnienie podstaw do uznawania ją za następcę prawnego K.T., a co za tym idzie podnosi zarzuty co do prawidłowości uznawania jej za stronę postępowania w powyższym przedmiocie. Organ odwoławczy podał, że organ I instancji szczegółowo przedstawił sposób w skarżąca objęła funkcje organu prowadzanego dla Ośrodka i prawidłowo dostrzegł, iż każdorazowo zmiana organu prowadzącego była poprzedzona zawarciem porozumień: najpierw pomiędzy K.T. a Stowarzyszeniem, a następnie pomiędzy powyższym Stowarzyszeniem a skarżącą. Każdorazowo porozumienia powyższe zawierały zapis o scedowaniu na drugą stronę wszelkich prawi i obowiązków wynikających z pełnienia funkcji organu prowadzącego Ośrodek oraz o przejęciu tychże obowiązków przez nowy organ prowadzący. Na podstawie stosownych wniosków oraz powyższych zapisów w porozumieniach Starosta [...] jako organ ewidencyjny dokonywał zamian w ewidencji, co dawało podstawy do kontynuacji funkcjonowania Ośrodka. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. (wg stanu prawnego na dzień przyznania i rozliczania dotacji), to szkoła a nie jej organ prowadzący otrzymywał dotację. Owa dotacja na podstawie art. 90 ust. 3d u.s.o. mogła być wykorzystana wyłącznie na pokrycie jej (tj. szkoły) wydatków. Stosownie zaś do art. 90 ust. 3c u.s.o. dotowany była szkoła ("niepubliczna placówka") zatem to właśnie szkoła w razie nieprawidłowości wydatkowania środków publicznych jest zobowiązana do jej zwrotu dotacji. Natomiast w takim przypadku decyzja o zwrocie dotacji winna być kierowania do jej aktualnego na dzień wydania decyzji organu prowadzącego. W myśl art. 3 pkt 5 u.s.o., przez organ prowadzący szkołę należy rozumieć również osobę fizyczną. Szkoła może być zatem zakładana i prowadzona przez osobę fizyczną (art. 5 ust. 2 u.s.o.) i w takim razie organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność (art. 5 ust. 7 zd. 1 u.s.o.). Szkoły nie posiadają osobowości prawnej co oznacza, że za ich zobowiązania odpowiada organ prowadzący zgodnie z art. 5 ust. 7 u.s.o., zaś przekazane szkole dotacje nie wchodzą do majątku osobistego danej osoby fizycznej. W istocie niniejsze postępowanie dotyczy majątku szkoły, która nie jest stroną postępowania, natomiast stroną taką jest - aktualny na dzień orzekania w sprawie zwrotu dotacji - organ prowadzący szkołę. Organ odwoławczy wskazał, że stroną postępowania administracyjnego mogą być jedynie podmioty, które posiadają zdolność administracyjnoprawną. Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo uznał skarżącą za stronę postępowania mającego za przedmiot prawidłowość wydatkowania dotacji udzielonej na funkcjonowanie Ośrodka za rok 2015. Organ odwoławczy podał, że skarżąca sama dostrzegała swoje następstwo prawne w zakresie uprawnienia do zarządzania i dysponowania majątkiem szkoły, skoro w piśmie z [...] września 2018 r. wystąpiła o wydanie odpisu zaświadczeń o nadaniu uprawnień szkół publicznych i wyraźnie powoływała się na następstwo prawne i brak przekazania zaświadczeń przez poprzednie organy prowadzące placówki. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącej dotyczącego traktowania dotacji jako zobowiązania podatkowego. Organ odwoławczy podał, że z art. 60 u.f.p. środki z dotacji nie mogą być utożsamiane ze zobowiązaniami podatkowymi, gdyż są odmienną kategorią należności publicznoprawnych. Organ odwoławczy podał, że odpowiednie stosowanie przepisów nie daje podstaw do definiowania strony postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu dotacji inaczej niż na zasadach K.p.a. W takim przypadku podstawowa zasada określona jest w art 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. W świetle opisanych wyżej zasad – skoro kończąca postępowanie decyzja rzutuje na funkcjonowanie szkoły i dotyczy majątku/mienia na którym prowadzi na swoją działalność – owa szkoła powinna być w toku postępowania administracyjnego reprezentowania przez właściwy – uprawniony organ, tj. organ prowadzący. Takim organem aktualnie jest skarżąca. Nie sposób natomiast aktualnie uprawnienia do reprezentowania szkoły przypisać K.T. czy Stowarzyszeniu. Organ odwoławczy wskazał, że w świetle powyższego brak było podstaw do umorzenia postępowania, gdyż niewątpliwie było i powinno być ono dalej prowadzone przy udziale właściwego podmiotu – organu uprawnionego do reprezentowania szkoły. Organ odwoławczy podał, że wyeliminował decyzję organu I instancji, gdyż organ ten nie przeprowadził postępowania administracyjnego w sposób właściwy, a wyłącznie oparł się na dokumentach z audytu. Rolą organu administracji jest w toku postępowania rozstrzygnąć takie wątpliwości co może nastąpić po odpowiedniej weryfikacji dokumentów źródłowych, które w niniejszej sprawie mogą być pozyskane czy to od organu kontrolnego czy to w toku kontroli od podmiotu dotowanego. Dopiero odpowiednio zgromadzony materiał dowodowy oraz jego ocena dokonana w decyzji i odzwierciedlona stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. w treści jej uzasadniania dają podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy podał, że zasadny był zarzut niewyjaśnienia wszelkich wątpliwości w sprawie. W ocenie organu odwoławczego, powyższe powinno nastąpić w dalszym toku postępowania przy zachowania zasady umożliwienia stronie czynnego udziału w jej toku. W szczególności ustalenia co do prawidłowości wydatkowania dotacji powinny znajdować oparcie w stosownych dowodach odzwierciedlonych w aktach sprawy oraz stosownie przedstawionych w treści uzasadnienia decyzji. Aktualnie z uwagi na brak materiału dowodowego organ odwoławczy nie jest w stanie zweryfikować zasadności zarzutów strony co do wadliwości ustaleń kontrolujących/audytorów. Poczynienie zaś takich fundamentalnych dla istnienia podstaw żądania zwrotu środków z dotacji ustaleń dopiero na etapie postępowania organu II instancji wykraczałoby poza jego zakres i pozbawiałoby stronę możliwości poddania ich ocenie w trybie odwoławczym. Organ odwoławczy podał, że nie był władny do prowadzenia kontroli w podmiocie dotowanym ,co istotnie ogranicza dostępne jemu możliwości dowodowe. Skarżąca złożyła sprzeciw od ww. decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła organowi: - naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 138 § 2 kpc (powinno być K.p.a.), przez uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty Ł. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy zachodzą przesłanki do merytorycznego rozpoznania odwołania i wydania decyzji w sprawie uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania, względnie wszczęcia procedury zmierzającej do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.; 2) art. 28 i 29 K.p.a. oraz art. 82 ust. 1 u.s.o. i art. 168 ust. 1 i 13 u.p.o., przez skierowanie decyzji do nieprawidłowo określonej strony, mianowicie skarżącej, zamiast do K.T., jako osoby prowadzącej szkołę w roku 2015, to jest roku udzielenia i wykorzystania dotacji, co skutkuje nieważnością decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.; 3) art. 7 i art. 8 § 1 i 2 K.p.a., przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych polegającym na wydaniu decyzji o zwrocie dotacji po uprzednich kontrolach wykorzystania dotacji, potwierdzanych uchwałami zarządu powiatu, to jest naruszeniu zasady trwałości rozstrzygnięć administracyjnych, czym organ narusza prawa strony oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych; 4) art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a., przez brak prawnego uzasadnienia co do uznania, że strona, do której skierowana została decyzja, jest następcą prawnym organu prowadzącego w roku 2015, to jest podmiotu ewentualnie zobowiązanego do zwrotu dotacji; 5) art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 K.p.a., polegającym na pominięciu przedstawianych dowodów, nieuwzględnienie jako dowodów dokumentów w sprawie, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo tego, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych; 6) art. 107 § 1 i 3 K.p.a., przez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i prawnego w zakresie rzekomego następstwa prawnego organów (osób) prowadzących szkołę, a także brak wskazania konkretnych podstaw prawnych i konkretnego przepisu ustawy Ordynacja podatkowa, stanowiącego o odpowiedzialności osoby trzeciej, co stanowi naruszenie zasady wyjaśnienia podstaw prawnych, określonej w art. 107 § 3 K.p.a.; - naruszenie prawa materialnego: 1) art. 107 i nast. in fine o.p., w zw. z art. 60 i 67 u.f.p., przez błędną wykładnię przepisów w zakresie odpowiedzialności nowego organu prowadzącego za zobowiązania poprzedniego organu, powstałe wskutek orzeczenia zwrotu dotacji pobranej i wykorzystanej przez poprzedni organ prowadzący szkołę lub placówkę oświatową, wskutek czego orzeczono o odpowiedzialności podatkowej wobec osoby, która zgodnie z ww. przepisami nie ponosi odpowiedzialności jako osoba trzecia; 2) art. 168 ust. 13 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 8 ust. 2 u.p.o., przez bezpodstawne uznanie, że zmiana organu prowadzącego, która jest czynnością administracyjną o charakterze materialno-technicznym, skutkuje przejściem zobowiązań na nowy organ prowadzący do zwrotu dotacji, pobranej i wydatkowanej przez poprzedni organ prowadzący; 3) art. 108 o.p., ponieważ organ podatkowy nie orzekł o odpowiedzialności osoby trzeciej zgodnie z przepisami tej ustawy, lecz o odpowiedzialności organu prowadzącego szkołę za własne zobowiązanie, czym także naruszone zostały przepisy art. 107 § 3 K.p.a. przez brak wskazania konkretnego przepisu stanowiącego o odpowiedzialności osoby trzeciej za zobowiązanie podatnika; 4) art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., przez prowadzenie postępowania wobec strony, która nie jest odpowiedzialna za wykorzystanie dotacji udzielonej w roku 2015 i nie jest zobowiązana do zwrotu dotacji. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w s k a z a ł, co następuje: Wobec wniesienia sprzeciwu od decyzji administracyjnej należało w pierwszej kolejności przytoczyć treść przepisów regulujących tę instytucje prawną. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Na mocy art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie do art. 138 § 1 K.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Organ odwoławczy wydaje decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z art. 138 § 2 K.p.a. nie wynika zakres unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. W doktrynie przyjmuje się, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. Kodek postępowania administracyjnego. Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2019, do art. 138 t.13). Wystąpienie podanych wyżej naruszeń przepisów postępowania niewątpliwie spowoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie. W praktyce jednak ustalenie, czy decyzja kasacyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, wymagać będzie także dokonania oceny z uwzględnieniem treści przepisów prawa materialnego, których dotyczy decyzja. W takim jednak przypadku norma prawa materialnego będzie stanowić jedno z kryteriów oceny przesłanek postępowania (art. 138 § 2 K.p.a.), a nie przedmiot rozpoznania sądu administracyjnego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz B. Dauter i inni, WKP 2018, do art. 64a i art. 64e). Ustawowym warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest zatem wykazanie przez organ odwoławczy, że zaskarżona "decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania" i "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"; te dwie ustawowe przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 19 września 2017 r. o sygn. akt I OSK 517/17: "Przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu". Zdaniem Sądu, organ odwoławczy wyjaśnił, że rozpoznanie przez niego sprawy merytorycznie spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a. Organ odwoławczy musiałby w zastępstwie organu I instancyjnego przeprowadzić całe postępowanie wyjaśniające, zgromadzić materiał dowodowy w postaci szeregu dokumentów związanych z wydatkowaniem przedmiotowej dotacji i dokonać jego oceny w powiązaniu z materiałami otrzymanymi od instytucji audytowej. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że choć materiały z audytu są ważnym dokumentem, to organ I instancji nie może uchylić się od przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami K.p.a., tj. m.in. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a. Należy mieć na uwadze, że zalecenia wiążą organ I jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś wybór sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należą do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji W ocenie Sądu, wydana przez organ odwoławczy decyzja nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. Należy wskazać, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, w tym zakresie podzielił zarzuty odwołania. W złożonym sprzeciwie od decyzji skarżąca upatruje naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. w fakcie uznania ja za stronę postępowania administracyjnego. W jej ocenie, organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie powinien uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie. Jednakże zdaniem Sądu, ocena tej kwestii wykracza poza badanie przesłanek w trybie art. 64e p.p.s.a. Gdyby Sąd w niniejszym postępowaniu badał ww. okoliczność doszłoby wówczas do merytorycznego rozpoznania sprawy, a należy pamiętać, że prowadzone postępowanie ma charakter kasatoryjny. W niniejszym postępowaniu zakres kontroli postępowania administracyjnego jest ograniczony do przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola dokonywana jest przez pryzmat prawa materialnego, lecz nie prowadzi do badania naruszeń przepisów materialnych. W niniejszym postępowaniu ocenie podlega kwestia czy organ przeprowadził postępowanie w zakresie ustalenia strony postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, ustosunkowując się do zarzutów odwołania wskazał przepisy prawne i wyjaśnił powody, dla których uznał, że to skarżąca jest stroną postępowania administracyjnego. Tym samym nie można uznać, że organ odwoławczy naruszył przesłanki art. 138 § 2 K.p.a., gdyż brak jest naruszenia przepisów postępowania. Badanie kwestii czy organ prawidłowo wskazał stronę postępowania administracyjnego przez Sąd jest wykluczone w postępowaniu sądowym wywołanym złożeniem sprzeciwu, gdyż sprowadziłoby się do badania merytorycznego sprawy. Powtórzyć należy za NSA (wyrok z dnia 8 sierpnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 2045/18), że ustawodawca wąsko zakreślił zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 K.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy nakreślone przez ustawodawcę (art. 64 § 1 p.p.s.a.), jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Wzorcem kontroli w sprawie administracyjnej jest zatem dla sądu administracyjnego przede wszystkim art. 138 § 2 K.p.a. Mając zatem na uwadze art. 64e w zw. z art. art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., sąd administracyjny rozpoznający merytorycznie sprzeciw zobligowany jest dokonać zindywidualizowanej kontroli: 1) czy decyzja uchylana decyzją kasatoryjną została wydana z naruszeniem dokładnie wskazanych przez organ odwoławczy przepisów postępowania; 2) czy istnieje zakres sprawy wymagający wyjaśnienia, a jeżeli tak, czy jest ono konieczne, oraz czy ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; 3) czy decyzja kasatoryjna zawiera wskazanie konkretnych okoliczności, jakie powinien organ pierwszej instancji wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, oraz czy odpowiadają one prawu. Także w wyroku z dnia 7 czerwca 2018 r. o sygn. akt II OSK 1319/18 NSA stwierdził, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zdaniem Sądu, jak wyżej wskazano zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. do wydania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji. Przywołane przez Sąd orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na ww. orzeczenia.nsa.gov.pl. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał zarzuty za niezasadne i na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.