II SA/Gl 274/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2019 r. sprawy ze skargi M. M., B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3-4 i 6 oraz art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej - u.p.z.p.) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej - k.p.a.) oraz na podstawie uchwały Nr [...]Rady Miasta G. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G. dla obszaru obejmującego część "osiedla [...] ", położoną po zachodniej stronie ul. [...] (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego pod poz. [...] w dniu [...] r.), zgodnie z którą dla całego terenu objętego ww. planem została ustalona 30 % stawka służąca do naliczania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, po przeprowadzeniu postępowania z urzędu w związku ze zbyciem nieruchomości obejmującej działkę nr 1, obręb [...], położonej przy ul. [...] w G. (akt notarialny z dnia [...] r., Rep. [...]): 1) ustalił jednorazową opłatę w wysokości 12.162 zł, wynikającą ze wzrostu wartości nieruchomości obejmującej działkę nr 1, obręb [...], na skutek uchwalenia planu miejscowego; 2) do uiszczenia opłaty zobowiązał solidarnie B.S. i M.M. (dalej - skarżący). W uzasadnieniu organ podał m. in., że skarżący dokonali zbycia nieruchomości w 2018 r., a więc przed upływem 5 lat od dnia, kiedy plan stał się obowiązujący. Na postawie sporządzonego operatu szacunkowego ustalono, że wartość nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie została wyliczona na kwotę 125.985,00 zł, natomiast po uchwaleniu i wejściu w życie aktualnie obowiązującego planu została wyliczona na kwotę 166.524 zł. Zatem różnica wyniosła 40.539 zł, a 30 % tej kwoty daje wartość 12.162 zł. W toku postępowania administracyjnego skarżący złożyli zastrzeżenia dotyczące operatu szacunkowego, w następstwie czego rzeczoznawca majątkowy sprostował zaistniałe omyłki pisarskie oraz ustosunkował się do pozostałych uwag. Wskazano, że w obecnie obowiązującym planie działka nr 1 znajduje się na terenie oznaczonym symbolami: 24 MN: tereny mieszkaniowe o niskiej intensywności zabudowy, 012 KDD 1/2: tereny dróg dojazdowych; 014 KDD1/2: tereny dróg dojazdowych. Z kolei w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G. dla obszaru położonego po zachodniej stronie ulicy [...], stanowiącego część dzielnicy [...] w G. (Uchwała Rady Miejskiej w G. Nr [...] z dnia [...] r.. Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego Nr [...] z dnia [...]., poz. [...]), obowiązującego od dnia 28 stycznia 2005 r. do dnia 14 stycznia 2015 r., działka nr 1 znajdowała się na terenie oznaczonym symbolami: V/1ZNW: tereny zieleni niskiej i wysokiej; 016D 1/2,Kx: tereny ulic dojazdowych, tereny ciągów pieszych i ścieżek rowerowych. Pismem z dnia 19 listopada 2018 r. skarżący wnieśli odwołanie od ww. decyzji i zarzucili jej: I. naruszenie przepisów postępowania, które wpływa na treść zaskarżonej decyzji, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie przez organ nieprawidłowej oceny wartości dowodu w postaci przedłożonego do akt sprawy operatu szacunkowego i oparcie się na nim przy wydaniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy: a) ustalenie przez rzeczoznawcę wartości części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową o niskiej i średniej intensywności oraz przeznaczonej pod zieleń zostało dokonane w oparciu o transakcje z okresu od lutego 2015 do grudnia 2017 (zabudowa mieszkaniowa) oraz od maja 2012 do czerwca 2017 (nieruchomości przeznaczone pod zieleń), a więc znacznie wcześniejsze niż data, na którą powinna zostać dokonana wycena nieruchomości; b) rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości w oparciu o transakcje porównawcze nie uwzględnił trendu czasowego zmiany cen, a w konsekwencji wartości nieruchomości porównawczych nie zostały zaktualizowane na dzień zbycia nieruchomości wycenianej; c) w ramach wyceny części nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne przyjęto do zestawienia z wycenianą działką trzy nieruchomości o cenach zbliżonych do ceny maksymalnej nieruchomości drogowych, a ponadto transakcje dot. tych nieruchomości pochodzą z okresu poprzedzającego dzień zbycia nieruchomości wycenianej o ponad dwa lata, a więc ustalona w ten sposób cena nie odpowiada cenie rynkowej z dnia zbycia nieruchomości wycenianej; d) z uwagi na brak transakcji nieruchomościami podobnymi o różnym przeznaczeniu rzeczoznawca dokonał wyceny przy uwzględnieniu jej funkcjonalnego podziału wynikającego z planu miejscowego, a zarówno rzeczoznawca jak i organ nie uzasadnił w jaki sposób dokonano obliczenia powierzchni poszczególnych stref planistycznych na wycenianej działce; II. naruszenie prawa materialnego, a to art. 37 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na okres nieadekwatny do dnia zbycia nieruchomości wycenianej, a w konsekwencji tego ustalenie tej opłaty na zawyżonym poziomie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał m. in., że nie dopatrzył się nieprawidłowości wobec postępowania organu pierwszej instancji, zarówno co do zastosowanej podstawy prawnej, jak i oceny operatu szacunkowego. Ponadto skarżący nie przedstawili kontroperatu, ani też nie skorzystali z prawnej możliwości weryfikacji operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Organ nie może dokonać oceny operatu w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Skarżący wnieśli skargę na ww. decyzję i zarzucili jej: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. a) art. 136 k.p.a., poprzez nierozpoznanie wniosku skarżących o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, polegającego na zleceniu przez organ sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego lub weryfikację już wydanego; b) art. 9 k.p.a., poprzez niepoinformowanie o wydłużonym czasie rozpoznawania odwołania oraz niepoinformowanie o przesłaniu odwołania do rzeczoznawcy i udzieleniu przez niego odpowiedzi na odwołanie, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem przed wydaniem zaskarżonej decyzji skarżący nie mieli możliwości zweryfikowania odpowiedzi rzeczoznawcy oraz prawidłowości podjętych przez organ działań; c) art. 10 k.p.a., poprzez niepoinformowanie skarżących o możliwości zapoznania się z aktami postępowania przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem przed wydaniem zaskarżonej decyzji skarżący nie mieli możliwości zweryfikowania odpowiedzi rzeczoznawcy oraz prawidłowości podjętych przez organ działań, a także złożenia dalszych wniosków dowodowych lub zlecenia wykonania kontroperatu do opinii rzeczoznawcy wydanej w sprawie; d) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenia, czy rzeczywiście doszło do wzrostu wartość nieruchomości skarżących w skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jeśli tak, to w jakiej wysokości, z uwagi na dokonanie przez organ nieprawidłowej oceny wartości dowodu w postaci przedłożonego do akt sprawy operatu szacunkowego i oparcie się na nim przy wydaniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy: ustalenie przez rzeczoznawcę wartości części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową o niskiej i średniej intensywności oraz przeznaczonej pod zieleń zostało dokonane w oparciu o transakcje z okresu od lutego 2015 do grudnia 2017 (zabudowa mieszkaniowa) oraz od maja 2012 do czerwca 2017 (nieruchomości przeznaczone pod zieleń), a więc znacznie wcześniejsze niż data, na którą powinna zostać dokonana wycena nieruchomości; rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości w oparciu o transakcje porównawcze nie uwzględnił trendu czasowego zmiany cen, a w konsekwencji wartości nieruchomości porównawczych nie zostały zaktualizowane na dzień zbycia nieruchomości wycenianej; w ramach wyceny części nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne przyjęto do zestawienia z wycenianą działką trzy nieruchomości o cenach zbliżonych do ceny maksymalnej nieruchomości drogowych, a ponadto transakcje dot. tych nieruchomości pochodzą z okresu poprzedzającego dzień zbycia nieruchomości wycenianej o ponad dwa lata, a więc ustalona w ten sposób cena nie odpowiada cenie rynkowej z dnia zbycia nieruchomości wycenianej; z uwagi na brak transakcji nieruchomościami podobnymi o różnym przeznaczeniu rzeczoznawca dokonał wyceny przy uwzględnieniu jej funkcjonalnego podziału wynikającego z planu miejscowego, a zarówno rzeczoznawca jak i organ nie uzasadnił w jaki sposób dokonano obliczenia powierzchni poszczególnych stref planistycznych wycenianej działce; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 37 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o błędnie ustalony wzrost wartości nieruchomości, a w konsekwencji tego ustalenie tej opłaty na zawyżonym poziomie; b) art. 157 u.g.n., przez jego błędną wykładnię polegającą na: uznaniu, iż przepis ten stanowi jedyną podstawę weryfikacji operatu szacunkowego sporządzonego w toku postępowania administracyjnego; przyjęciu, iż skorzystanie z możliwości oceny operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych przysługuje wyłącznie stronie; niepodjęciu przez organ działań, w celu uzyskania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację rzeczoznawców majątkowych. Jednocześnie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania. SKO złożyło odpowiedź na skargę i wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymało swoją argumentację ujętą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest w drodze decyzji administracyjnej do ustalenia opłaty planistycznej, gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki. Po pierwsze: w następstwie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość nieruchomości. Po drugie: zbycie nieruchomości przez jej właściciela nastąpi przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (zob. wyrok NSA z 13 października 2016 r., sygn. II OSK 3359/14; art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p.). Organy w niniejszej sprawie oparły się na operacie rzeczoznawcy, który był podstawą wydanych decyzji. Według dominującego orzecznictwa sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe niewątpliwie oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Organ na podstawie tego dokumentu może też samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, ścisłości, gdy dotyczy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (tak wyrok NSA z 15 września 2016 r., sygn. II OSK 3065/14). Należy jednak zauważyć, że podobieństwo nieruchomości jest przy tym kategorią prawną, zdefiniowaną w art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z art. 37 ust. 12 (poprzednio ust. 11) u.p.z.p. Zgodnie z nim przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wśród tych cech niewątpliwie powierzchnia ma duże znaczenie (tak też E. Klat – Górska, Komentarz do art. 4 u.g.n.; LEX-el.). Rzeczoznawca odnosząc się do przyjętego okresu dokonywanych porównań transakcji nieruchomościami wyraźnie wskazał, że istotny wzrost cen dotyczył lat 2008 – 2011, a potem poziom ten ustabilizował się (s. 10 operatu). Również zwraca na to uwagę SKO. Rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości o dużym stopniu podobieństwa. Większe różnice w powierzchni wykazywały jedynie nieruchomości przeznaczone pod drogi, jednak rzeczoznawca należycie to uzasadnił, wskazując, że w przypadku nieruchomości drogowych wielkość nie wpływa zasadniczo na cenę, są to bowiem w przeważającej części wąskie pasy gruntu (s. 12 operatu). Jak wynika z powyższych regulacji, dobór nieruchomości porównawczych, czy wybór cech rynkowych, mających wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych, należy do rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy, polegające na wycenie nieruchomości wymagają wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie posiada. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać np. czy został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek bądź innych braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W niniejszej sprawie rzeczoznawca w operacie uzupełniającym i w piśmie, oba z dnia [...] r., ustosunkowywał się do zarzutów skarżących i sprostował omyłki wskazując, że nie miały one wpływu na wycenę. Faktem jest, że SKO wzięło pod uwagę dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy z dnia [...]., jednak po to, by rzeczowo odnieść się do zarzutów odwołania. Nie był to dodatkowy dowód, który modyfikowałby dotychczasowe ustalenia organu I instancji. Wyraźnie wynika to z ww. pisma rzeczoznawcy, który w podsumowaniu pisze, że strona w odwołaniu nie przywołuje okoliczności, które nie były znane i nie były przedmiotem analizy w toku wyceny. Na tej podstawie rzeczoznawca podtrzymał swój operat. Prawa strony w tym zakresie nie zostały naruszone w stopniu, który uzasadniałby uchylenie decyzji (art. 9 i 10 k.p.a.). Sąd w pełni podziela stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że będący podstawą ustaleń operat formalnie został sporządzony prawidłowo, a wybór nieruchomości szczegółowo i logicznie uzasadniono. Przy doborze nieruchomości zastosowano współczynniki korygujące, które uwzględniają różnice między nieruchomościami. Nie ma bowiem w obrocie nieruchomości identycznych. W wyroku NSA z 22 września 2017 r., sygn. I OSK 377/17, zauważono, że "nieruchomość podobna" w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie jest równoznaczna z pojęciem "nieruchomości identycznej". W operacie w sposób wystarczający rzeczoznawca uzasadnił dobór nieruchomości, wybrane cechy wpływające na wartość, wyjaśnił jakimi przesłankami kierował się, badając nieruchomości. NSA w wyroku z 17 lutego 2017 r., sygn. I OSK 917/15, wskazał, że "Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być co do zasady wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa." Co więcej, merytoryczne zakwestionowanie takiego operatu, jak czynią to skarżący, wymagałoby wiadomości specjalnych, czego nie może uczynić strona, która takich wiadomości nie posiada. Dlatego zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. O taką ocenę należało zatem wystąpić (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2600/14). Tego jednak nie uczyniono. Organ nie miał obowiązku, by czynić to z urzędu, skoro nie widział podstaw do jego zakwestionowania. W aktach sprawy znajdują się dokumentacja mapowa zawierająca dokładne rozrysowanie poszczególnych stref z przeznaczeniami nieruchomości w obu planach miejscowych, ze wskazaniem ich powierzchni. Nie została ona w żaden sposób podważona przez stronę skarżącą. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 9, 10, 77 §1, 80, 107 §3, 136, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 u.p.z.p., art. 157 u.g.n., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Wątpliwości co do terminowości złożenia odwołania zostały wyjaśnione na rozprawie przez pełnomocnika skarżących. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.