I OSK 377/17

Dnia 22 września 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 828/16 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania 1) uchyla zaskarżony wyrok w pkt I w części obejmującej uchylenie decyzji organu pierwszej instancji; 2) oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Wojewody [...]. Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Wojewodę [...], jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 828/16, którym, w wyniku rozpatrzenia skargi B. M., uchylono decyzję wymienionego wyżej organu z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], oraz decyzję poprzedzającą Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...], wydane w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na cele realizacji inwestycji drogowej. Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] października 2015 r. Starosta [...] orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz B. M. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], o pow. [...] ha, obr. [...][...], przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy [...], na cele realizacji inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa ulic: R., A., K. wraz ze skrzyżowaniem, linią tramwajową w A. oraz infrastrukturą techniczną", na podstawie ostatecznej decyzji Starosty W. z [...] lipca 2013 r., znak [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...]. Orzekając organ I instancji oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] lipca 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. B. Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina [...], zarzucając autorowi wyceny przeprowadzenie wadliwej analizy rynku nieruchomości, przez przyjęcie do porównania działek niespełniających kryterium nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zarzucił, że autor sporządzonej wyceny wykonał operat szacunkowy podejściem porównawczym, metodą porównywania parami, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych obrotu nieruchomościami z terenu miasta [...], z uwzględnieniem § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Za błędne organ odwoławczy uznał uwzględnienie wśród transakcji porównawczych nieruchomości nr [...], której wartość określa nie tylko cena jej sprzedaży, ale także dodatkowe składniki, których wartość nie jest znana, tj. wartość praw autorskich oraz prawo do pozwolenia na budowę. Zachodziła zatem - w jego ocenie - konieczność zweryfikowania transakcji pod kątem możliwości uznania jej za nieruchomość podobną do przedmiotu wyceny w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej: u.g.n. Organ odwoławczy pismem z 9 stycznia 2016 r. zwrócił się do biegłego o wyjaśnienie tej kwestii, na co uzyskał potwierdzenie, że zostało to uwzględnione jako jej atut. Z uwagi na – zdaniem organu odwoławczego - niewystarczające wyjaśnienia biegłego, w kontekście możliwości uznania transakcji sprzedaży tej nieruchomości za podobną do sprzedaży wycenianej nieruchomości, a także ze względu na zamieszczenie w operacie szacunkowym, po dokonanej analizie rynku, wyłącznie trzech nieruchomości porównawczych, analizę rynku uznać należało za niewystarczającą, a tym samym sporządzony operat za wadliwy. Odnosząc się natomiast do zarzutu Prezydenta Miasta [...] dotyczącego przyjęcia do porównania nieruchomości o wielokrotnie większej powierzchni niż nieruchomość wyceniania, stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie, ponieważ biegły nie przyjął cechy "wielkość/powierzchnia działki" jako mającą wpływ na kształtowanie się cen analizowanego rynku nieruchomości. Ponadto, odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, Wojewoda podał, że biegły na str. 17 i 18 szczegółowo opisał nieruchomości porównawcze pod kątem przyjętych cech rynkowych, a także uwzględnił różne położenie przedmiotu wyceny i nieruchomości porównawczych poprzez przyjęcie cechy rynkowej "lokalizacja", a następnie skorygował różnice stosowną poprawką korygującą, co powoduje że i te zarzuty są nieuzasadnione. W ocenie Wojewody brak dostatecznego wyjaśnienia przez biegłego możliwości uznania transakcji nr [...] za odpowiednią do wyceny oraz związana z tym niewystarczająca analiza rynku nieruchomości sprawiła jednak, że dokonaną w ten sposób wycenę ocenić należało w sposób negatywny. Tym samym opracowany w sprawie operat szacunkowy nie może stanowić dowodu, co uzasadnia zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a., bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do nowego operatu i należy zagwarantować im taką możliwość w obu instancjach. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła B. M., zarzucając braki logiczne i prawne, oraz to, że celem organu odwoławczego jest wyłącznie niezapłacenie przez Gminę [...] odszkodowania. Wskazano w skardze, że wywłaszczona nieruchomość posiadała projekt budowlany dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami użytkowymi na parterze i pod tym względem była identyczna z działką porównywaną. Stąd wadliwe było stwierdzenie przez Wojewodę wad wyceny. Skarżąca wskazała szczegółowo na stan prawny nieruchomości w dniu wywłaszczenia, podnosząc iż po wywłaszczeniu i podziale straciła ona na wartości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zgodził się z oceną, że operat szacunkowy nie został sporządzony prawidłowo, ale jego zdaniem wytyczne organu II instancji również są wadliwe, co w przypadku zastosowania się do nich przez organ I instancji, prowadziłoby do wydania kolejnej niezgodnej z prawem decyzji. Dokonując kontroli przedmiotowego operatu szacunkowego z punktu widzenia powołanych przepisów Sąd I instancji uznał, że operat ten narusza przepisy określające zasady wyceny nieruchomości dla celu ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną, z uwagi na niewłaściwy dobór nieruchomości porównywanych, oraz jednocześnie wyraził pogląd, że wytyczne Wojewody, co do tego, jakie nieruchomości winne być w operacie uwzględnione, także nie są prawidłowe. Chociaż rzeczoznawca wskazał w operacie, że wartość nieruchomości określił wg. stanu na [...] lipca 2013 r., tj. na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to jednak z operatu to nie wynika. Uwzględnione przez niego przy wycenie działki, nie są bowiem podobne do wycenianej działki nr [...] o pow. [...] ha obr. [...][...], a ponadto z operatu wynika, że rzeczoznawca poszukiwał do porównania działek podobnych do nowopowstałej działki, wydzielonej z działki nr [...]. Zgodnie z definicją "stanu nieruchomości" wynikającą z u.g.n., istotny jest jej stan techniczno-użytkowy jako całości i stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a nie tylko fragmentu wywłaszczanego. W przedmiotowej sprawie nieruchomością, do której skarżącej przysługiwało prawo własności w dniu [...] lipca 2013 r., a z której dopiero powstała działka nr [...] o pow. [...]ha obr. [...][...], przeznaczona pod drogę publiczną, była nieruchomość oznaczona, jako działka nr [...]. Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1496), nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Dlatego też - w ocenie Sądu I instancji - taki stan nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (odpowiadający ówczesnej działce nr [...]) winien być uwzględniany przy doborze do jej wyceny nieruchomości podobnych, jako że ustawodawca w ustawie z dnia z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.), zwanej dalej: specustawą drogową, przewidział dwie daty dla ustalania wysokości odszkodowania, inną dla stanu nieruchomości, a inną dla jej wartości, a przejście własności nieruchomości wywłaszczanej nieruchomości następuje jeszcze w innej dacie, tj. w dacie kiedy decyzja o zrid staje się ostateczna. W ponownym postępowaniu organ powinien zlecić wykonanie nowego operatu szacunkowego, przy którego sporządzeniu uwzględnione zostaną przedstawione powyżej poglądy prawne, tj. jako nieruchomości podobne należy uwzględnić nieruchomości o powierzchni, przeznaczeniu, stanie zagospodarowania, stanie prawnym, stanie techniczno-użytkowym, czy stopniu wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, podobnym do ówczesnej działki nr [...], a nie do wydzielonej z niej działki nr [...]. Ponadto przyjęte przez rzeczoznawcę wysokości współczynników korygujących winny zostać uzasadnione obszerniej i bardziej przekonująco, niż w aktualnie kontrolowanym operacie. W skardze kasacyjnej organu odwoławczego zarzucono: - naruszenie prawa materialnego – art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4 , 4a i 5 specustawy drogowej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej: "P.p.s.a.", na skutek błędnego przyjęcia, że rzeczoznawca majątkowy, określając wartość nieruchomości zajętej pod budowę drogi, powinien uwzględnić jej stan sprzed podziału dokonanego na potrzeby danej inwestycji; - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. na skutek przyjęcia przez Sąd I instancji, że ten ostatni przepis nie został prawidłowo zastosowany, gdyż chociaż potwierdził wadliwość operatu szacunkowego, to zawarte w wyroku wytyczne są błędne. Ze względu na powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu powołano się na przepisy art. 12 ust. 4 i 4a oraz 18 ust. 1 specustawy drogowej oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którymi wartość rynkową nieruchomości określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Powołano się na uzasadnienie projektu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 165, poz. 985) i wywiedziono, że w konsekwencji wejścia w życie tej nowelizacji rzeczoznawca majątkowy określał wartość nieruchomości przyjmując jej stan z dnia wydania decyzji (czyli według aktualnego sposobu użytkowania). Stanowi to wypełnienie zasady określonej w art. 134 u.g.n., która stanowi, że przy ustalaniu wysokości odszkodowania uwzględnia się aktualny sposób użytkowania nieruchomości, chyba że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem przejęcia tej nieruchomości powoduje wzrost jej wartości. Dodatkowo przepis art. 154 u.g.n. wskazuje, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w ostateczności na podstawie faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. W świetle powyższego błędne było stanowisko Sądu I instancji, że w przedmiotowej sprawie należało uwzględnić stan nieruchomości sprzed jej podziału dokonanego na potrzeby inwestycji drogowej – z tej tylko przyczyny, że zgodnie z przepisami u.g.n. pojęcie nieruchomości gruntowej nie jest tożsame z pojęciem działki gruntu, tym bardziej, że odszkodowanie było ustalane jedynie za część nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. M. wnosiła o jej oddalenie i podniosła, że jest ona niezrozumiała, a zawarte w niej sformułowania stanowią powtórzenie jasnych przepisów prawa, bez właściwej konkluzji i odniesienia do stanu faktycznego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W świetle tak zakreślonego zakresu kognicji należało uznać, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę, dotyczącą naruszenia przepisu art. 138 § 2 K.p.a., który to przepis stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji i wobec tego powinien stanowić on wzorzec kontroli tej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji, "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W piśmiennictwie zwracano uwagę, że przepis ten wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznaczało, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zwraca się przy tym uwagę na przepis art. 136 K.p.a., przewidujący możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, z tą jedynie różnicą, że w sytuacji przewidzianej w art. 136 uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza organ odwoławczy, natomiast w przypadku określonym w art. 138 § 2 czyni to organ pierwszej instancji. W konsekwencji należy przyjąć, że różnica między przepisami art. 136 i 138 § 2 w omawianym aspekcie ma jedynie charakter ilościowy, a nie jakościowy, i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy (zob. A. Wróbel "Komentarz do art. 138 K.p.a." – System Informacji Prawnej LEX). Z powyższego wynikają dwa wnioski: - po pierwsze decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. należy stosować zatem ostrożnie, wyjątkowo, z uwzględnieniem okoliczności sprawy, stanowi bowiem odstępstwo od wynikającej z pozostałych przepisów art. 138 § 1 K.p.a. konstrukcji postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, którego zasadą powinno być ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ drugiej instancji, co sprzyja celowi szybkości i sprawności działania organów administracji; - po drugie przeprowadzenie kontroli legalności decyzji kasacyjnej polega na dokonaniu przez Sąd oceny, czy wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. było uzasadnione, a więc czy organ ten wykazał zaistnienie przesłanek uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem i nie można mówić o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie. Rola sądu administracyjnego, kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13 i z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Kontrola przeprowadzona na tym tle przez Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie budzi uzasadnione wątpliwości. Z jednej strony bowiem Sąd ten kwestionuje legalność kontrolowanej w sprawie decyzji kasacyjnej, uchylając ją bez wskazania w jakim zakresie organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 K.p.a., a z drugiej strony w konkluzjach uzasadnienia wyroku w żadnym stopniu nie odnosi się do tego przepisu i sam uchyla również decyzję organu I instancji, czyli wydaje decyzję analogiczną w swej istocie z decyzją jaką uchylił. Sąd ten nie zwrócił przy tym uwagi na to, że w skardze B. M. kwestionowała właśnie potrzebę wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy i to ta okoliczność winna stanowić zasadniczy element rozważań. W uzasadnieniu Sąd stwierdził wprawdzie, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę T. B. narusza przepisy określające zasady wyceny nieruchomości dla celu ustalenia odszkodowania "z uwagi na niewłaściwy dobór nieruchomości porównywalnych", ale nie wskazuje o jakie nieruchomości tu chodzi, poprzestając na stwierdzeniu, że "wytyczne Wojewody, co do tego, jakie nieruchomości winne być w operacie uwzględnione także nie są prawidłowe". We własnych wytycznych co do dalszego postępowania nakazuje by w nowym operacie rzeczoznawca uwzględnił jako "podobne", nieruchomości o powierzchni, przeznaczeniu, stanie zagospodarowania, stanie prawnym (...), podobnym do ówczesnej działki nr [...] (...), a nie do wydzielonej z niej działki nr [...]". Tym samym Sąd I instancji, mimo, że rozpatrywał skargę na decyzję kasacyjną, wszedł w meritum sprawy oraz w sposób zupełnie nieuprawniony w sferę wiadomości specjalnych zastrzeżonych dla rzeczoznawcy – taksatora nieruchomości. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Dotyczy to także wyboru nieruchomości podobnych, nadających się do szacunku przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących. Organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia. Wprawdzie bowiem tego rodzaju operat nie ma charakteru wiążącego i podlega ocenie organu administracyjnego, lecz jako dokument sporządzony przez eksperta (rzeczoznawcę majątkowego) dysponującego wiedzą fachową w dziedzinie szacowania nieruchomości, ma zarazem moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 K.p.a.), wobec czego ocena ta nie może wchodzić w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, ograniczając się do kontroli, czy zachowane zostały wszystkie przepisy prawa mające zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 801/15 i z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2540/16, zam. w CBOSA). Takiej analizy opinii rzeczoznawcy T. B. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło, a zatem nie było podstaw do formułowania kategorycznego wniosku o wadliwości tego operatu oraz o potrzebie sporządzenia nowej wyceny. Tym bardziej, że organ odwoławczy, podejmując decyzję kasacyjną, ograniczył się do stwierdzenia, że niewystarczające są wyjaśnienia biegłego w kontekście uznania transakcji opisanej pod nr [...] "za podobną do wycenianej nieruchomości" (zakwestionował, że do porównania rzeczoznawca wziął pod uwagę działkę gruntu, dla której wydane zostało pozwolenie na budowę) oraz uznał, że w pozostałej części operat jest prawidłowy, w tym także w zakresie doboru nieruchomości podobnych pod względem powierzchni, ich cech rynkowych i zastosowanych poprawek korygujących. Organ odwoławczy a w ślad za nim Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na to, że określenie "nieruchomość podobna" w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. i § 4 ust. 1 rozporządzenia nie jest równoznaczne z pojęciem "nieruchomości identycznej", a rzeczoznawca w sposób szczegółowy w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. wyjaśnił wątpliwości organu odnoszące się do możliwości kwalifikowania nieruchomości jako podobnych nawet w sytuacji, gdy nie są to nieruchomości o identycznej wielkości. Na marginesie można zauważyć, że w skardze B. M. zwróciła uwagę na to, że także dla wycenianej nieruchomości została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego i w związku z tym sporządzony został projekt budowlany. Skoro zasadniczym powodem zakwestionowania w postępowaniu odwoławczym wzięcia pod uwagę transakcji ujętej przez rzeczoznawcę pod nr [...] było to, że dotyczyła nieruchomości "z prawomocnym pozwoleniem na budowę i zawierającej w sobie prawa autorskie do projektu architektoniczno-budowlanego", to kwestię tę można było i należało wyjaśnić już na etapie postępowania odwoławczego. W sytuacji uznania wyjaśnień biegłego za niewystarczające, organ odwoławczy mógł zażądać dalszych wyjaśnień lub zgodnie z art. 136 K.p.a. przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w tym zakresie. Dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 K.p.a., dotyczy sytuacji, kiedy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji dotknięte jest niewielkimi brakami i wymaga tylko – tak jak w rozpoznawanej sprawie - uzupełnienia dodatkowymi dowodami i materiałami. Organ odwoławczy winien skorzystać z tej regulacji wówczas, gdy przewiduje uchylenie decyzji organu I instancji ale ma też jednocześnie możliwość rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej we własnym zakresie. W takich okolicznościach uchyleniu powinna podlegać jedynie decyzja kasacyjna organu odwoławczego, jako wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., natomiast przedwczesne jest odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w skardze kasacyjnej. NSA nie może bowiem zastępować organu odwoławczego w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Można jedynie zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej zawartym w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2017 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, że wywód skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4, 4a i 5 specustawy drogowej nie został w prawidłowy sposób uzasadniony i w istocie dotyczy sposobu wyceny przedmiotowej nieruchomości, a zatem sfery wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego i w dodatku nie bierze pod uwagę tego, że mimo ogólnej wskazówki zawartej w art. 18 ust. 1, dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną pod drogę publiczną nieruchomość, specustawa drogowa w art. 12 ust. 5 odsyła w sposób wyraźny w tym zakresie do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił pkt I zaskarżonego wyroku w części uchylającej decyzję organu I instancji oraz na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części, gdyż w tym zakresie zaskarżony wyrok, mimo błędnej argumentacji odpowiada prawu. Ze względu na powyższe zgodnie z art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.