II OSK 224/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. (poprzednio K.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 308/19 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 6 lutego 2019 r. nr SKO.UL/41.7/1168/2018/14890/PS w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 6 września 2019 r., II SA/Gl 308/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (SKO lub Kolegium) z 6 lutego 2019 r., nr SKO.UL/41.7/1168/2018/14890/PS, w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Prezydent Miasta Wodzisławia Śląskiego decyzją z 3 września 2018 r., nr AIDM-I.6725.19.2017, działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i ust. 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945 ze zm., Upzp), art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.), uchwały Rady Miejskiej Wodzisławia Śląskiego nr XXV/255/16 z 7 grudnia 2016 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wodzisławia Śląskiego (Dz. Urz. Woj. Śląskiego poz. 6993 z 21 grudnia 2016 r., MPZP): 1) odmówił umorzenia postępowania o ustalenie opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości zbytej działki nr [...], położonej w [...] w rejonie ul. [...]; 2) ustalił M.K. opłatę planistyczną w wysokości 17.250 zł z tytułu wzrostu wartości zbytej ww. działki, skutkiem uchwalenia MPZP. W uzasadnieniu w/w decyzji organ I instancji podał, że M.K. w dniu 19 stycznia 2017 r. dokonała – za cenę 1 zł – sprzedaży działki nr [...] na rzecz M.G., która to działka, zgodnie z obowiązującym MPZP, oznaczona jest jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla których obowiązuje 30 % stawka służąca naliczeniu opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast w uprzednio obowiązującym planie do 31 grudnia 2003 r. teren ten był oznaczony jako "obrzeżne kompleksy rolne o funkcji żywicielskiej". Operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego został sporządzony 24 marca 2017 r., a następnie zaktualizowany 19 lipca 2018 r. Z uwagi na brak miejscowego planu w latach 2004 do 2016 r. wartość rynkowa sprzedanej działki została wyceniona w trzech wariantach. Wzrost wartości nieruchomości ustalono na kwotę 57.500 zł, co po zastosowaniu 30 % stawki opłaty planistycznej dało kwotę 17.250 zł. W toku postępowania administracyjnego skarżąca wnosiła o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków. Organ czynił starania, by przesłuchać wskazanych świadków, które to starania okazały się bezskuteczne. W charakterze strony została jedynie przesłuchana skarżąca, a jej wyjaśnienia – w ocenie organu I instancji – nie wniosły nic nowego do sprawy. Pełnomocnik skarżącej wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości za 1 zł, wywodząc iż nie było to zbycie odpłatne o charakterze ekwiwalentnym. Wyrokując w sprawie II SA/Gl 308/19 kolejno wskazano, że M.K. wniosła odwołanie od w/w decyzji, zaś rozpoznając je SKO powołaną na wstępie decyzją z 6 lutego 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Sąd wojewódzki przywołał, że w uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia i stanowisko organu gminy. Kolegium wskazało, że ocena materiału dowodowego przed wydaniem decyzji powinna być wszechstronna, pod warunkiem, że ocena tego materiału odbędzie się w ramach kompetencji organu dokonującego takiej oceny. Natomiast wartość nieruchomości, a nie jej cenę określa rzeczoznawca majątkowy, a dla organów bez znaczenia jest to, jaka cena ustalona była w umowie sprzedaży, a jaka jest jej wartość rynkowa. Znaczenie ma tylko to, że w związku z uchwaleniem miejscowego planu wzrosła wartość nieruchomości w stosunku do jej wartości sprzed uchwalenia planu. Dalej w wyroku II SA/Gl 308/19 przywołano, że M.K. złożyła skargę na w/w decyzję SKO, zarzucając naruszenie: - przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 88, art. 15 w zw. z art. 136 § 1 K.p.a., przez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków – M. D. i M.G., wskutek czego organ zaniechał dokonania niezbędnych czynności oraz nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego i nie wyjaśnił dostatecznie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, - przepisów postępowania, a to art. 15 i art. 80 K.p.a. przez niepełną, a przez to dowolną ocenę zgromadzonych dowodów i pominięcie zeznań strony skarżącej, - przepisów postępowania, a to art. 15 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez nie zawieszenie z urzędu postępowania, gdy wydanie decyzji zależne jest od zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie ważności przedmiotowej umowy sprzedaży, - prawa materialnego, a to art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 oraz w ust. 5 i ust. 6 Upzp przez wadliwe zastosowanie, będące konsekwencją przyjęcia, że określenie treści czynności "sprzedaż" przy przyjęciu ceny 1 zł jest odpłatnym zbyciem nieruchomości, uzasadniającym ustalenie opłaty planistycznej, w sytuacji – gdy czynność taka nie jest ekwiwalentna i odpłatna oraz nie stanowi zbycia w rozumieniu ww. przepisów. Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach skargę oddalił. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy dokonały prawidłowej oceny zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego sprawy. Jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości została określona prawidłowo zarówno co do wysokości, jak i zastosowanej podstawy prawnej. Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że zarzuty skargi sprowadzały się w swej istocie do ważności umowy sprzedaży rzeczonej nieruchomości. W ocenie tegoż sądu, organ słusznie zauważył, że nie jest on władny do oceny ważności takiej umowy, albowiem jest to zagadnienie z zakresu prawa cywilnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M.K. – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości. Na mocy art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1032 ze zm., Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 Upzp przez błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie polegającą na przyjęciu, że pojęcie "zbywa" w rozumieniu art. 36 ust. 4 Upzp oznacza przeniesienie prawa własności albo użytkowania w drodze odpłatnej czynności prawnej, a za taką należy uznać przeniesienie własności nieruchomości za kwotę 1 zł, w sytuacji gdy takowa czynność nie jest czynnością odpłatną, ani ekwiwalentną oraz nie stanowi zbycia w rozumieniu w/w przepisów, a w konsekwencji niezasadne zastosowanie w/w przepisów i uznanie za zasadne obciążenie skarżącej opłatą planistyczną; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem i nieuzasadnione oddalenie skargi mimo zaistnienia podstaw do jej uwzględnienia z uwagi na to, że organ administracyjny, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się naruszenia: a) art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 88 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków – M. D. i M.G., wskutek czego organ zaniechał dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia przesłuchania świadków oraz nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego i nie wyjaśnił dostatecznie wszystkich istotnych okoliczności sprawy; b) art. 7, art. 15, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niepełną, a przez to dowolną ocenę zgromadzonych dowodów, w tym błędną ocenę umowy sprzedaży z 19 stycznia 2017 r. przez wadliwe przyjęcie, że była to umowa odpłatna i ekwiwalentna oraz pominięcie w tym zakresie zeznań strony skarżącej; co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby WSA w Gliwicach dostrzegł, że organy powinny przeprowadzić zawnioskowane dowody, a następnie dokonać prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, to ustaliłyby, że przedmiotowa umowa sprzedaży nie jest czynnością prawną odpłatną, ani ekwiwalentną, w konsekwencji uchyliłby zaskarżone decyzje organów I i lI instancji. Strona skarżąca kasacyjnie wnosi o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych; 3. rozpoznanie sprawy na rozprawie. W ocenie skarżącej kasacyjnie istotą nie jest sama subiektywna cena czy nazwa umowy, lecz fakt braku przysporzenia majątkowego po stronie skarżącej oraz ekwiwalentności świadczenia. Jak wskazuje się w cytowanych w skardze kasacyjnej fragmentach wypowiedzi doktryny prawa korzyść majątkowa mająca charakter tylko symboliczny równa jest czynności nieodpłatnej. W takiej zaś sytuacji, mając na uwadze wykładnię pojęcia zbycia nieruchomości, brak jest niezbędnej ekwiwalentności (odpłatności) świadczenia, a przez to nie ma możliwości pobrania opiaty planistycznej. Skarżąca kasacyjnie wywodzi, że nabyła przedmiotową działkę 27 lutego 2013 r. na prośbę M.G., z którym pozostawać miała wówczas w nieformalnym związku, zaś M.G. chciał uniknąć nabycia nieruchomości do majątku wspólnego ze swą żoną. Pieniądze na zakup działki dał jej M.G., skarżąca nie interesowała się nabytą działką i nią faktycznie nie zarządzała. Późniejsza sprzedaż tej działki za 1 zł nastąpiła z wykorzystaniem pełnomocnictwa udzielonego M. D., bliskiemu znajomemu M.G. Zeznania świadków miałyby potwierdzić, że sprzedaż nastąpiła za symboliczną złotówkę. Brak przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków stanowić ma naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Organy oparły się na dosłownej treści umowy sprzedaży, choć nie miała ona charakteru ekwiwalentnego. Sporną okolicznością ma być w realiach sprawy samo pojęcie "zbycia" nieruchomości, w tym aspekcie strona skarżąca nie zgadza się z wyrokiem, jakoby umowa zbycia nieruchomości miała charakter odpłatny i ekwiwalentny. W skardze kasacyjnej przywołano także uchwałę składu 7 sędziów NSA z 10 grudnia 2009 r. II OPS 3/09, jak również inne judykaty, w aspekcie których eksponowana jest kwestia ekwiwalentności umowy zbycia nieruchomości, warunkującej ustalenie opłaty planistycznej. W odpowiedzi organu odwoławczego na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości, całkowicie podzielając ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez WSA w Gliwicach w niniejszej sprawie. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie pismem z 2 grudnia 2022 r. poinformował, że skarżąca zawarła związek małżeński i aktualnie nosi nazwisko K. Na rozprawę nikt ze stron się nie zgłosił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. W ocenie Sądu skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. A. Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem są to przepisy o charakterze ogólnym i wynikowym, które – w odniesieniu do pierwszego z nich – określają oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy), zaś w odniesieniu drugiego z nich – określają, że w przypadku nieuwzględnienia skargi w całości lub w części, skargę sąd oddala odpowiednio w całości lub w części. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę na tego typu akt oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uwzględniono jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie. B. Gdy idzie o zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 Ppsa, to z pierwszego z tych przepisów wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, drugi zaś wymienia w dziesięciu punktach przedmioty kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. O naruszeniu art. 3 § 1 i § 2 Ppsa można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek – w ocenie skarżącej kasacyjnie – nie odpowiadają prawu. WSA w Gliwicach oddalając skargę na decyzję administracyjną nie naruszył żadnego ze wskazanych powyżej przepisów. C. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 15 K.p.a., skoro SKO orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej w I instancji. Sugestia zawarta w argumentacji skargi kasacyjnej, jakoby nie było to "merytoryczne" załatwienie sprawy jest bezzasadne. Takie rozstrzygniecie, jakie zapadło przed Kolegium w wyniku dokonania kontroli instancyjnej decyzji I instancji, wynika z treści art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. D. Nie są skuteczne zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie zarzuca brak przeprowadzenia w trybie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na etapie postępowania odwoławczego dowodów z zeznań świadków. Rzecz w tym, że okoliczności, które mieliby wyjaśniać wskazywani przez skarżącą świadkowie, odnosić miałyby się do okoliczności nabycia i zbycia przez skarżącą przedmiotowej działki, okoliczności te wynikają z wyjaśnień samej strony i nie były podważane. Słusznie przy tym sąd pierwszej instancji zauważył, że organy administracyjne, jak i sąd administracyjny, nie są władne, by samodzielnie kwestionować zawarte przez skarżącą umowy w formie aktów notarialnych. Tym samym przesłuchanie świadków na te okoliczności – przy braku kwestionowania faktu zbycia przedmiotowej działki za cenę 1 zł – nie wniosłoby nic istotnego dla sprawy, ani nie mogłoby podważyć przyjętych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych. Kwestia braku zarządzania przez stronę skarżącą nieruchomością objętą zaskarżoną decyzją, co podnoszono w skardze kasacyjnej w aspekcie braku przeprowadzenia dowodów z zeznań wskazywanych świadków, jest irrelewantną w sprawie ustalenia opłaty planistycznej w trybie przepisów Upzp. Taki sam charakter mają okoliczności nabycia tej nieruchomości, czy też dokonanie sprzedaży przez pełnomocnika, mającego być znajomym nabywcy. Nie jest przez skarżącą kasacyjnie kwestionowanie udzielenie tegoż pełnomocnictwa przez nią. Skarżąca nie wskazuje w żadnym razie na jakiekolwiek swoje starania, aby chociażby podważyć ważność umowy sprzedaży nieruchomości, która zawarła przed ustanowionego przez siebie pełnomocnika. E. Zarzuty naruszenia przepisów art. 80 K.p.a. w aspekcie oceny umowy sprzedaży nieruchomości z 19 stycznia 2017 r. oraz przepisów prawa materialnego – art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 Upzp podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Istota sprawy sprowadza się do oceny tego, czy poprzez zawarcie powyższej umowy sprzedaży doszło do zbycia nieruchomości w warunkach ujętych w art. 36 ust. 4 Upzp, a co uzasadniać miało pobranie jednorazowej opłaty planistycznej. Nie zostało podważone w skardze kasacyjnej, że skarżąca zawarła przez pełnomocnika umowę sprzedaży nieruchomości, która była położona na terenie objętym ustaleniami MPZP, a w związku z uchwaleniem tegoż planu jej wartość wzrosła. Nie zostało także podważone, że umowa sprzedaży została zawarta w okresie, o którym mowa w art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 Upzp. Nie zostało podważone, że skarżąca była właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym MPZP i udzieliła takiego pełnomocnictwa, na podstawie którego skutecznie zawarto umowę sprzedaży. Raz jeszcze wypadnie podkreślić, że z akt sprawy nie wynika także, aby umowa sprzedaży nieruchomości została w przewidzianym przez prawo trybie, podważona. Oczekiwanie, wyrażone w argumentacji skargi kasacyjnej, aby to organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym poprzez podejmowane środki dowodowe w postaci przesłuchania świadków, podważyły w istocie charakter zawartej umowy notarialnej – wbrew jej literalnemu brzmieniu – słusznie sąd wojewódzki ocenił jako nieuzasadnione. Sąd Naczelny w tym składzie podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że skarżąca dokonała zbycia nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust. 4 Upzp, nawet gdy cena sprzedaży tej nieruchomości została określona w wysokości 1 zł. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że cena sprzedaży ujęta w akcie notarialnym nie stanowi podstawy określenia opłaty planistycznej, ta bowiem jest ustalana w oparciu o wartość rynkową nieruchomości. F. Odwoływanie się w argumentacji skargi kasacyjnej do uchwały składu 7 sędziów NSA II OPS 3/09 (ONSAiwsa 2010, Nr 2, poz. 22) jest o tyle chybione, że w uchwale tej wskazano, iż pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nie obejmuje sytuacji, gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej. Skoro umowa zawarta imieniem skarżącej skutkowała przeniesieniem własności nieruchomości w zamian za umówioną cenę, nawet gdy cena ujęta w umowie nie odpowiada cenie rynkowej nieruchomości, to była podstawą do przyjęcia, że w jej wyniku doszło do zbycia nieruchomości. Wartość nieruchomości zaś celem ustalenia opłaty planistycznej została określona na dzień sprzedaży tej nieruchomości, stosownie do art. 37 ust. 1 Upzp. Z powyższych względów nie jest skuteczny zarzut naruszenia także art. 80 K.p.a., skoro ocena charakteru zawartego aktu notarialnego nie mogła nastąpić w toku postępowania wyjaśniającego w sprawie o ustalenie opłaty planistycznej. G. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.