II SA/Łd 159/19

Dnia 10 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 roku sprawy ze skargi L. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat K. M., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. AK. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Prezydenta Miasta Ł. orzekł o uznaniu świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane oraz o konieczności zwrotu przez L.L. nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na dziecko I. L. za okres 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. w kwocie 9000,00 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczonymi do dnia wydania decyzji w wysokości 1015,96 zł, co łącznie stanowiło kwotę 10015,96 zł. W dniu 21 września 2018 r. L. L. wystąpiła do organu z prośbą o umorzenie w całości lub w części oraz rozłożenie na raty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie m.in. art. 25 ust. 1, ust. 3, ust. 7, ust. 8, ust. 9, ust. 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 z późn. zm.) orzekł 1. o odmowie umorzenia w całości nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego za okres 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r.; 2. o odmowie umorzenia w części nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego za okres 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r., 3. o rozłożeniu na 48 rat nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego za okres 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. w wysokości 9000,00 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczonymi od dnia wydania decyzji w kwocie 1105,71 zł, co w sumie stanowi kwotę 10105,71 zł, w następujący sposób:- 47 rat w wysokości 215 zł miesięcznie, ostatnia rata w wysokości 0,71 zł, którą należy powiększyć o odsetki ustawowe za opóźnienie doliczone do dnia całkowitej spłaty zadłużenia. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił w pierwszej kolejności, że od dnia 1 września 2018 r., tj. od dnia następującego po dniu wydania decyzji orzekającej o uznaniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego do dnia wydania decyzji zostały doliczone odsetki ustawowe za opóźnienie w wysokości 89,75 zł. Wobec powyższego aktualnie kwota do zwrotu wynosi 9000,00 zł wraz z odsetkami w kwocie 1105,71 zł, co w sumie stanowi kwotę 10105,71 zł. Następnie wskazał, że na podstawie zebranych dokumentów ustalono, iż strona mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z dwójką dzieci. Legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności. Źródłem utrzymania jej rodziny jest wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia strony w wysokości ok. 1973,00 zł netto miesięcznie. Wnioskodawczyni ma zasądzone alimenty na dziecko I. L. w wysokości 600,00 zł miesięcznie. Zadeklarowane miesięczne wydatki mieszkaniowe to kwota ok. 316,00 zł (opłata za energię elektryczną). Ponadto, strona ponosi koszt opału w sezonie zimowym w kwocie ok. 1000,00 zł. Rozpatrując podanie o ulgę w spłacie zadłużenia organ wziął pod uwagę jedynie podstawowe wydatki związane z utrzymaniem mieszkania (tj. opłaty za energię elektryczną i opał), do których nie można zaliczyć wskazanych przez stronę wydatków o charakterze konsumpcyjnym tj. opłat za telefon, internet, telewizję, spłat rat kredytu oraz zakupów innych artykułów. Strona posiada stałe dochody, a więc spłata zadłużenia nie jest niemożliwa. Dalej organ wyjaśnił, że wysokość dochodów nie może zostać uznana za wystarczającą przesłankę uzasadniającą umorzenie zadłużenia. Nie chodzi o subiektywne przekonanie co do umorzenia należności, ale o rzeczywisty brak możliwości zapłaty spowodowany nadzwyczajnymi, nieprzewidzianymi zdarzeniami losowymi, do których można zaliczyć klęski żywiołowe powodujące utratę majątku, czy też inne nadzwyczajne względy, które wiązałyby się z koniecznością korzystania z pomocy społecznej. Zdaniem organu umorzenie spłaty nienależnie pobranego świadczenia stoi w sprzeczności z ogólnie przyjętym interesem społecznym. Bezspornie pobrane przez stronę świadczenie uznać należy za nienależnie pobrane ze względu na fakt, iż strona nie poinformowała organu o otrzymywaniu alimentów na rzecz córki I. L. w wysokości 600,00 zł miesięcznie, zgodnie z protokołem ugody zawartej przed Sądem Rejonowym dla Ł. W. w Ł. z dnia [...] sierpnia 2008r. sygn. akt [...], co skutkowało ponownym przeliczeniem jej dochodu i przekroczeniem kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania prawa do świadczenia wychowawczego. Mając powyższe na uwadze organ uznał, iż zaistniałe w sprawie okoliczności nie przemawiają za umorzeniem nienależnie pobranego świadczenia w całości lub w części. Jednakże mając na względzie sytuację dochodową strony organ uznał, że zachodzą przesłanki uzasadniające rozłożenie na 48 rat nienależnie pobranego świadczenia wraz odsetkami tj. 47 rat w wysokości 215,00 zł miesięcznie oraz jedna ostatnia rata w wysokości 0,71 zł, którą należy powiększyć o odsetki ustawowe za opóźnienie doliczone do dnia całkowitej spłaty zadłużenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła L. L. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., m.in. w oparciu o art. 25 ust. 9 i ust. 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jednolity, Dz. U. z 2018 r., poz. 2134), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy Kolegium podkreśliło, że L. L. posiada stałe dochody, a zatem splata zadłużenia nie jest niemożliwa. Wysokość dochodów nie może zostać uznana za wystarczającą przesłankę uzasadniającą umorzenie zadłużenia. Przyjęcie dochodów jako jedynego kryterium oceny wniosku o umorzenie zadłużenia skutkowałoby automatycznym umarzaniem wszystkich nienależnie pobranych świadczeń. Zastosowanie ulgi w spłacie w postaci umorzenia spłaty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego stoi w sprzeczności z ogólnie przyjętym interesem społecznym. Ustawodawca jako zasadę przyjął bowiem zwrot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie (art. 25 ust. 9 ustawy z dn. 11.02.2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci). Bezspornym jest fakt, iż świadczenie wychowawcze pobrane przez L. L. uznać należy za nienależnie pobrane, ze względu na fakt, iż strona nie poinformowała organu I instancji o otrzymywaniu alimentów na rzecz córki I. L. w wysokości 600,00 zł miesięcznie, co skutkowało ponownym przeliczeniem dochodu i przekroczeniem kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania prawa do świadczenia wychowawczego. Umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami byłoby sprzeczne z ogólnie przyjętym interesem społecznym i nagradzałoby wnioskodawców, którzy pobierali świadczenia, a byli pouczeni o braku prawa do ich pobierania. W związku z powyższym Kolegium uznało, że nie zachodzą przesłanki dające podstawę do umorzenia w całości lub w części kwoty z tytułu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Jednakże mając na względzie sytuację finansową L. L. oraz chęć dobrowolnej spłaty zadłużenia spłata została rozłożona na raty. Wobec powyższego w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., organ I instancji rzetelnie i szczegółowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, i nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a wydając rozstrzygnięcie uwzględnił sytuację dochodową, rodzinną i bytową wnioskodawcy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła L. L., wnosząc o "umorzenie w całości lub w części nienależnie pobranych świadczeń, umorzenie odsetek, rozłożenie na 120 rat". Skarżąca wyjaśnił, że sądziła, iż wszystko co nie jest opodatkowane (alimenty), nie stanowi dochodu. Ponadto, zakwestionowała ustalenie, że została pouczona o braku prawa do pobierania świadczenia. Następnie opisała swoją trudną sytuacja materialną (dwie córki na utrzymaniu, kredyty w bankach i debety na kartach – na ok. 45 000 zł, niskie zarobki, częste zwolnienia, kosztowna rehabilitacja) oraz zdrowotną (swoją i córki I. L.). Skarżąca zakwestionowała uwzględnienie przez organy w wydatkach jedynie prądu i węgla oraz zarzuciła brak ustosunkowania się do jej prośby o umorzenie odsetek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Na wstępie należy wskazać, ze sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględniając skargę na decyzję sąd uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej powoływanej jako: "p.p.s.a". Jeżeli natomiast skarga nie jest zasadna, podlega w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddaleniu. Na podstawie art. 134 § 1 ww. ustawy, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest jedynie kwestia umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Nie można się zatem w tej sprawie odnosić do argumentacji dotyczącej tego, czy doszło do nienależnego pobrania świadczenia. Tym samym, nie sposób ustosunkować się na tym etapie postępowania, do zarzutów skargi dotyczących uwzględnienia alimentów w dochodzie rodziny skarżącej, czy braku pouczenia o braku prawa do pobierania świadczenia. Tego rodzaju argumenty strona winna podnosić na etapie wydania decyzji dotyczącej uznania za nienależnie pobrane świadczenie, czego jednak nie uczyniła. W myśl art. 25 ust. 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 z późn. zm.) organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, może umorzyć kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Sformułowanie "organ może umorzyć kwoty nienależnie pobranego świadczenia", wskazuje na jednoznaczną wolę ustawodawcy pozostawienia rozstrzygnięcia tzw. uznaniu administracyjnemu. Zatem organ może ale nie musi uwzględnić wniosku strony, nawet jeżeli sytuacja majątkowa i rodzinna dłużnika jest bardzo trudna. Wskazany przepis wyraźnie upoważnia organ do działania na zasadzie uznania, jednocześnie przyznając temu organowi możliwość kształtowania treści rozstrzygnięcia. Uznanie to nie oznacza jednak całkowitej dowolności. Do tego typu decyzji zastosowanie znajduje przepis art. 7 K.p.a., który zakreśla ramy zasady prawdy obiektywnej oraz zasadę załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy. W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie przekroczenia granic uznania administracyjnego. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 listopada 2016 r., II SA/Ke 485/16). W rozpoznawanej sprawie ustalenia faktyczne i motywy, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, w ocenie Sądu nie dawały podstaw do stwierdzenia, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Organy administracyjne ustaliły, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wraz z dwiema córkami. Legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności. Głównym źródłem utrzymania rodziny jest wynagrodzenie za pracę skarżącej w wysokości 1973,00 zł netto miesięcznie. Ponadto otrzymuje alimenty zasądzone na I. L. w wysokości 600,00 zł miesięcznie. Organy ustaliły, dodatkowo, że miesięczne wydatki mieszkaniowe to kwota ok. 316,00 zł (energia elektryczna), a w sezonie zimowym dochodzi koszt opału w wysokości ok. 1000 zł. Organy nie uwzględniły jednak wszystkich powoływanych przez skarżącą w toku postępowania okoliczności i nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń. Nie ustaliły bowiem, jakie skarżąca ponosi koszty związane z leczeniem, rehabilitacją (skarżącej i jej córki I.), kosztami nauki córek. Organ odwoławczy nie uwzględnił też innych powoływanych przez skarżącą kosztów związanych z poborem wody, kosztów związanych z korzystaniem z telefonu czy Internetu. Organy nie odniosły się poza tym do kwestii długów skarżącej, kwitując jedynie jednozdaniowo, że powoływane przez skarżącą wydatki nie są podstawowymi wydatkami związanymi z utrzymaniem mieszkania. Tymczasem organy miały obowiązek ocenić całościowo sytuację majątkową, osobistą, czy ogólnie życiową skarżącej. W praktyce ustalenie, czy mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionymi okolicznościami polega bowiem na tym, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zbadać, czy istnieją ważne powody mające wpływ na funkcjonowanie rodziny. Na pojęcie "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny" składa się całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej, jak i życiowej wnioskodawcy ( vide: wyrok WSA w Lublinie z 6 marca 2019r. sygn. akt II SA/Lu 912/18 - LEX nr 2655881; wyrok WSA we Wrocławiu z 15 lutego 2019r. sygn. akt IV SA/Wr 525/18 - LEX nr 2641614 ). Organy w niniejszej sprawie poprzestały jednak na wyrywkowej jedynie ocenie sytuacji dochodowej skarżącej i na lakonicznym stwierdzeniu, że nie każda trudna sytuacja finansowa uzasadnia umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, dodając przy tym, że niskie dochody nie mogą zostać uznane za wystarczającą przesłankę uzasadniającą umorzenie zadłużenia. Skarżąca wnosząc o umorzenie należności, podała jednak szereg innych niż tylko niskie dochody argumentów przemawiających w jej ocenie za uwzględnieniem wniosku. Użyty w art. 25 ust. 10 ustawy zwrot "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" należy interpretować w ten sposób, że umorzenie nienależnie pobranego świadczenia możliwe jest dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle innych rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych. Uzasadnienie decyzji winno zatem odnosić się do całości sytuacji skarżącej. Tymczasem organ wyrywkowo ocenił zgromadzony materiał dowodowy, a odmawiając umorzenia nienależnie pobranego świadczenia nawiązał jedynie do okoliczności uzyskiwania przez skarżącą dochodu. Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wynika natomiast czy po przeanalizowaniu wszystkich wskazywanych przez skarżącą okoliczności, egzekucja nienależnie pobranego świadczenia mogłaby spowodować następstwa niedające się pogodzić z zasadą ochrony godności człowieka, w szczególności poprzez uniemożliwienie rodzinie świadczeniobiorcy funkcjonowania na poziomie minimum egzystencji. Przed wydaniem decyzji na podstawie art. 25 ust. 10 ustawy organ powinien ustalić, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranego świadczenia będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności, czy pozbawienie zobowiązanego świadczeń nie pogorszy jego sytuacji na tyle, że będzie on zmuszony ubiegać się o kolejne świadczenia. Organy w niniejszej sprawie takich ustaleń jednak nie poczyniły. Należy również wskazać, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie m.in. art. 30 ust. 7, 8, 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm.) orzekł o odmowie umorzenia w całości nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 1 września 2008 r. do 31 października 2015r. oraz za okres od 1 stycznia 2016r. do 31 października 2017r., oraz o rozłożeniu na 48 rat nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 1 września 2008r. do 31 października 2015r. oraz za okres od 1 stycznia 2016r. do 31 października 2017r. w wysokości 22373,88 zł wraz z odsetkami naliczonymi do dnia wydania niniejszej decyzji w kwocie 11218,18 zł, co w sumie stanowi kwotę 33592,06 zł w następujący sposób:- 47 rat w wysokości 700,00 zł miesięcznie, - 1 (ostatnia rata) w wysokości 692,06 zł. którą należy powiększyć o odsetki ustawowe za opóźnienie doliczone do dnia całkowitej spłaty zadłużenia. Organy nie uwzględniły jednak tego obciążenia w sytuacji materialnej skarżącej, a miało ono niewątpliwie wpływ na jej ocenę. Podsumowując, z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że organy nie odniosły się do wszelkich istotnych okoliczności sprawy, w tym wskazywanych przez skarżącą, dotyczących jej sytuacji zdrowotnej, osobistej jak i dochodowej. Organy dopuściły się zatem w niniejszej sprawie naruszenia art. 25 ust. 10 ustawy oraz przepisów o postępowaniu, tj. art. 7, 77 § 1, 80, czy też art. 107 § 1 K.p.a. Wobec powyższego, zaskarżona decyzja z mocy art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. podlegała uchyleniu. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 p.p.s.a oraz § 21 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U.2016.1714 ze zm.). dc