II OSK 3992/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 749/19 w sprawie ze skargi Rady Gminy Korczyna na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w sprawie ustalenia kierunków działania Wójta Gminy Korczyna oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 749/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w sprawie ze skargi Rady Gminy Korczyna na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 26 kwietnia 2019 r., nr P-II.4131.2.152.2019, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 26 marca 2019 r., nr VII/36/19, w sprawie ustalenia kierunków działania Wójta Gminy Korczyna, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Podkarpacki. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 2) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a tym samym uwzględnienie przez Sąd skargi i uchylenie aktu nadzoru; - art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 2) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi mimo przesłanek do jej oddalenia. 2) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności: - art. 18 ust. 2 pkt 2) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), poprzez nieuprawnione przyjęcie, że te przepis ten pozwala radzie gminy podjąć uchwałę ustalającą kierunki działalności wójta polegającą także na narzucaniu określonych zachowań, czy też określonych działań, jak również nakładaniu na wójta konkretnych obowiązków, bądź nakazania mu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych; - art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), poprzez określenie przez radę gminy sposobu wykonania uchwały przez wójta. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Wojewoda Podkarpacki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Zarzuty te nie mogą odnieść jednak zamierzonego skutku. Przechodząc do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., i to zarówno jako samoistnej podstawy kasacyjnej, jak i w powiązaniu z naruszeniem przepisów postępowania, wskazać należy, że art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należą: ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Stanowienie o kierunkach działalności wójta obejmuje decydowanie przez radę gminy w formie uchwały o jego zadaniach i celach, które powinien poprzez swoją działalność osiągnąć, jak również o sposobach osiągania owych celów. Stanowienie o kierunkach działalności wójta nie obejmuje natomiast podejmowania przez radę gminy uchwał, w których to wydaje się polecenie dotyczące konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy przez wójta, ogranicza się samodzielność realizowania przez wójta ustawowo przyznanej mu kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych, jak również określa się "sposób załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnych (...), gdyż byłoby to sprzeczne z zasadami ogólnymi kodeksu postępowania administracyjnego i prowadziło do rozstrzygnięć podejmowanych bez udziału strony". Uchwała rady, w powyższym zakresie, winna mieć wyłącznie charakter programowy (intencyjny). Powołana regulacja prawna - będąc samodzielną podstawą do działania rady gminy - upoważnia ją do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy. Akty te winny jednak zawierać wyłącznie wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego i wówczas do podjęcia takich aktów nie jest wymagane oparcie o inny przepis szczególny, jak chociażby w przypadku aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 925/11). W wyroku z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3514/15 Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, które w pełni należy podzielić, zgodnie z którym przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. stanowi upoważnienie do wydawania aktów kierunkowych, wskazujących jedynie cele, priorytety działania wójta/burmistrza, ale nie przesądzających w jaki sposób i w jakich formach ma to działanie być przez burmistrza podejmowane. Stanowione na podstawie tego upoważnienia uchwały mogą mieć zatem jedynie charakter wewnętrzny oraz zawierać wyłącznie wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Mogą one określać ogólnie strategię działania wójta, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy, ale nie mogą wkraczać wprost w zakres działania pozostałych organów gminy. W konsekwencji, podejmowane przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. uchwały nie mogą wkraczać w zakres kompetencji przysługujących burmistrzowi z mocy ustawy. Naruszałoby to bowiem ustawowy podział kompetencji pomiędzy organami gminy. W art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. przewidziano, że do zadań burmistrza należy m.in. określanie sposobu wykonywania uchwał rady gminy. Określenie przez organ wykonawczy sposobu wykonania uchwały rady, obejmować może w szczególności: wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji, wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie uchwały lub poszczególnych jej elementów itp. Do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy zatem podejmowanie decyzji przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków oraz w jakim trybie, mają być realizowane zadania wynikające z uchwały rady. Podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. tzw. uchwała kierunkowa, może natomiast wskazać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może jednak nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych, ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą zatem nakazywać organowi wykonawczemu konkretnych zachowań, ani też obligować go do podjęcia określonych działań. Dokonując analizy treści uchwały Rady Gminy Korczyna z dnia 26 marca 2019 r. trzeba zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że treść uchwały nie zobowiązuje wójta do konkretnego działania. W uchwale tej sformułowano jedynie zalecenia w zakresie opracowania nowej procedury udzielania zamówień publicznych o wartości poniżej progu bagatelności (§ 1 ust. 1) oraz zalecenia w zakresie wprowadzenia mechanizmów uczciwej konkurencji, kontroli bezstronności procedur przetargowych, zapewnienia równego dostępu do zamówień, uczciwej konkurencji, przejrzystości, równego traktowania, etc (§ 1 ust. 2). Wbrew zatem twierdzeniom Wojewody, podjęta uchwała nie zawiera żadnych wiążących nakazów podjęcia określonych działań, a jedynie wskazuje wyżej przytoczone zalecenia. Jeśli nawet wątpliwości organu nadzoru budzi sformułowanie o czynności w postaci opracowania nowej procedury udzielania zamówień publicznych o wartości poniżej progu bagatelności, to charakter tego postanowienia uchwały jako zalecenia wynika z jego treści w powiązaniu z tytułem uchwały, określającym jej przedmiot. Reasumując, należy uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2 i 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie są zasadne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.