II SA/Lu 179/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [..] r. nr [..] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. oddala skargę, II. przyznaje adwokatowi R. K. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w kwocie [..] zł ([..] złotych [..] groszy), w tym [..] zł ([..] złotych [..] groszy) należnego podatku od towarów i usług. Sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania R. C. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie przyznania R. C. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej związku z opieką nad F. C., w okresie od 1 kwietnia 2018 r. do 28 lutego 2022 r., w wysokości [...] zł miesięcznie - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.), art. 17 ust. 1, ust. 3, art. 24 ust. 2, ust. 2a, ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220, z późn. zm.) – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało odwołującemu się świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem F. C. od 1 kwietnia 2018 r. do 28 lutego 2022 r. w wysokości: w okresie od 1 kwietnia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w kwocie [...]zł miesięcznie - w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 28 lutego 2022 r. w kwocie [...]zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Orzeczeniem z dnia [...] maja 2018 r. Nr [...] wydanym przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. F. C. syn R. C. został zaliczony do osób niepełnosprawnych od urodzenia. Orzeczenie zostało wydane na czas określony, do dnia [...] lutego 2022 r. Na tej podstawie skarżący wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r., zwrócił się do organu I instancji o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem. Organ I instancji po ustaleniu, że R. C. i jego syn spełniają warunki z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych umożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przyznał wnioskowane świadczenie na okres od 1 kwietnia 2018 r. do 28 lutego 2022 r. w wysokości [...] zł miesięcznie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad F. C.. W złożonym odwołaniu od powyższej decyzji R. C. wniósł o weryfikację okresu wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego podnosząc, że pierwsze orzeczenie o niepełnosprawności syna zostało wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z siedzibą w L. w dniu [...] czerwca 2011 r. Jak wskazał skarżący, fakt niezłożenia przez niego wówczas wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wynikał z braku wiedzy o prawie do ubiegania się o nie. Stwierdził, że na żadnym etapie licznych kontaktów z instytucjami publicznymi w związku z edukacją i wspomaganiem syna nie otrzymał informacji o przysługującym mu prawie do takiego świadczenia, pomimo, że opieka nad synem nie pozwoliła mu na podjęcie pracy. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie nie uwzględnił argumentów skarżącego wskazując, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Uchylenie decyzji zostało spowodowane okolicznością zmiany wysokości świadczenia pielęgnacyjnego, od dnia 1 stycznia 2019 r. z kwoty [...]zł na kwotę [...]zł. Organ wskazał, że w sprawie zastosowanie ma art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który daje możliwość przyznania świadczenia od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności, jednakże pod warunkiem, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostanie złożony w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności. Organ zaznaczył, że mając na względzie wskazane regulacje, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na wnioskowany przez skarżącego okres od 1 czerwca 2011 r., wyjaśniając przy tym jednocześnie, że podnoszony przez odwołującego się brak świadomości o możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, w oparciu o poprzednie orzeczenie o niepełnosprawności syna i faktyczne sprawowanie nad nim opieki w okresie na jaki było ono wydane uniemożliwiające podjęcie pracy – nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając na względzie powyższe, organ odwoławczy orzekł, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącemu w okresie od dnia złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności, tj. od dnia 1 kwietnia 2018 r. do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, tj. do 28 lutego 2022 r. w wysokości wskazanej w sentencji, tj. od 1 kwietnia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w kwocie [...]zł miesięcznie, a od 1 stycznia 2019 r. do 28 lutego 2022 r. w kwocie [...]zł miesięcznie. Na powyższe rozstrzygnięcie R. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem od 1 czerwca 2011 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonej decyzji sprowadza się do oceny, czy została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przy tym sąd administracyjny rozpoznając sprawę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2018 r, poz. 1302 ze zm.). Oznacza to, że Sąd zobowiązany jest z urzędu skontrolować, czy w sprawie doszło do naruszeń przepisów postępowania lub prawa materialnego. Na wstępie należy podkreślić, że niesporny w tej sprawie stan faktyczny został ustalony w toku postępowania administracyjnego w sposób wyczerpujący (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.), dzięki czemu mógł stanowić dla organów podstawę do zastosowania przepisów prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej i ostatecznej w administracyjnym toku instancji decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.; zwana dalej "ustawą" lub "u.ś.r."). Przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna o przyznaniu R. C. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem F. C. od 1 kwietnia 2018 r. do 28 lutego 2022 r. Kwestią sporną jest brak uwzględnienia - w zaskarżonej decyzji – okresu, w którym skarżący pomimo, legitymowania się orzeczeniem o niepełnosprawności syna, wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z siedzibą w L. w dniu 1 czerwca 2011 r., nie pobierał z tego tytułu świadczenia pielęgnacyjnego. Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji, przede wszystkim należy wyjaśnić, że co do zasady prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Odrębna reguła została wyznaczona dla świadczeń uzależnionych od zakwalifikowania członka rodziny do grona osób niepełnosprawnych. Takim świadczeniem jest wnioskowany przez skarżącego zasiłek pielęgnacyjny, dlatego kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy ma brzmienie przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r., który stanowi, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Rozwiązanie przewidziane w art. 24 ust. 2a u.ś.r. umożliwia nabycie prawa do świadczenia za okres wsteczny związany z procedowaniem przez właściwe do tego organy w sprawie orzekania o niepełnosprawności lub o jej stopniu mającym charakter prejudycjalny zresztą dla przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Jednak skorzystanie z dobrodziejstwa tego unormowania przez osobę niepełnosprawną obwarowane jest wystąpieniem przez nią ze stosownym wnioskiem do organu pomocowego o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności – w ściśle określonym terminie – tj. w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (por. K.Sulińska- Małysa, A. Kawecka, J. Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX 22015). Tym samym powyższe świadczenie nie jest przyznawane z urzędu, ale dla ustalenia do niego prawa niezbędne jest złożenie odpowiedniego wniosku. Z regulacji zawartej w ust. 2 powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że sprawa o przyznanie prawa do świadczenia rodzinnego, a więc i zasiłku pielęgnacyjnego, nie może toczyć się bez odpowiedniego wniosku osoby zainteresowanej. Z powyższego wynika zarazem, że na gruncie art. 24a ust. 2 u.ś.r. dla zastosowania tego przepisu decydujące znaczenie ma nie tylko posiadanie statusu osoby niepełnosprawnej, ale także dochowanie przez wnioskodawcę cezury czasowej trzech miesięcy, o której w tym przepisie mowa. W świetle obowiązujących przepisów, w stanie faktycznym sprawy przyjęte przez organ stanowisko przyznające świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem F. C. od 1 kwietnia 2018 r. do 28 lutego 2022 r., należy uznać za prawidłowe. Jak wynika bowiem z akt sprawy, wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności F. C. datowany jest na dzień 6 kwietnia 2018 r., zaś wnioskowane orzeczenie o niepełnosprawności wydano 26 maja 2018 r., natomiast wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do organu w dniu 10 lipca 2018 r. terminy o których mowa powyżej zostały więc dochowane przez skarżącego. Pomimo, że z niekwestionowanych ustaleń organu wynika, że syn skarżącego legitymuje się pierwszym orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym przez uprawniony do tego organ od dnia 1 czerwca 2011 r., to zauważyć jednak należy, na co słusznie zwraca uwagę również organ, że skarżący nie składał wówczas wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na wskazany okres. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że trzymiesięczny termin, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r. ma charakter terminu prawa materialnego. Oznacza to, że uprawnienie do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego może zostać ukształtowane wyłącznie do momentu upływu tego terminu. Jego niezachowanie skutkuje natomiast brakiem możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia wstecz, to jest od momentu złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Materialny charakter terminu z art. 24 ust. 2a u.ś.r. oznacza również, że nie podlega on przywróceniu, a okoliczności i przyczyny niezłożenia wniosku przed jego upływem, za które osoba uprawniona może nawet nie ponosić winy, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania zasiłku pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3742/18, wyrok NSA z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 197/18, wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 69/11, wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 828/17, wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 456/18 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Termin ten ustanowiony został dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych. Wobec tego w razie jego niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz, powołując się na brak możliwości wcześniejszego złożenia wniosku. Okoliczności i przyczyny niezłożenia takiego wniosku, w tym także ewentualny brak winy strony, złe rokowania choroby czy też związane z nią zaburzenia pamięci, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia (vide: A.Kawecka [w:] K.Małysa-Sulińska (red.), A.Kawecka, J.Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Lex 2015, uwagi do art. 24). Należy zauważyć także, że unormowania ustawy o świadczeniach rodzinnych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, zatem decyzje organów orzekających w sprawie przyznania bądź odmowy przyznania świadczeń rodzinnych, w tym także zasiłków pielęgnacyjnych, nie mają charakteru uznaniowego, a organy przy podejmowaniu decyzji muszą ściśle przestrzegać obowiązujących przepisów prawa, co w niniejszej sprawie oznacza związanie w zakresie określonego w art. 24 ust. 2a u.ś.r. terminu, od którego świadczenie może być przyznane. Mając na względzie, że skoro omawiany termin jest terminem prawa materialnego, to nie jest dopuszczalne orzeczenie o jego przywróceniu. W sprawie nie można było w ogóle rozważać możliwości przyznania żądanego świadczenia za okres przypadający od daty wydania orzeczenia z dnia 1 czerwca 2011 r. o niepełnosprawności F. C., w sytuacji, gdy skarżący nie złożył w terminie wniosku o jego przyznanie. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, o braku świadomości spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i braku pouczenia od organu o takiej możliwości, podnieść należy że generalnie postępowania o przyznanie świadczeń rodzinnych (tak jak w niniejszym przypadku), wymagają inicjatywy procesowej zainteresowanej strony, o czym mowa w art. 23 u.ś.r. nie toczą się bowiem z urzędu, ale wymagane jest złożenie wniosku. Co prawda, art. 9 k.p.a., stanowi, że: "organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek" - jednak odnosi się to do toczącego się postępowania, tymczasem skarżący zainicjował postępowanie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po otrzymaniu kolejnego już orzeczenia o niepełnosprawności syna. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, przepis art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. Z treści tego przepisu nie wynika dla organu obowiązek udzielania stronie postępowania administracyjnego porad co do zasadności czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. Zasady ogólne k.p.a. mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - w Olsztynie z dnia 25 września 2018 r. , sygn. II SA/Ol 521/18, w Białymstoku z dnia 10 maja 2018 r., sygn. II SA/Bk 27/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. I OSK 2217/16). Dodatkowo, zaznaczyć należy również, że według art. 24 ust. 4 u.ś.r., prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Skoro orzeczenie o niepełnosprawności F. C. wydano na czas określony, tj., do 14 lutego 2022 r., zasadnym jest, aby decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne uwzględniała ten okres i przyznawała świadczenie do 28 lutego 2022 r. Podsumowując, zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego ani procesowego. Jako legalna winna pozostać w obrocie prawnym. Brak jest bowiem podstaw prawnych by przyznać stronie skarżącej zasiłek pielęgnacyjny za okres wsteczny, a zarazem nie ma możliwości zastosowania instytucji przywrócenia terminu do złożenia wniosku, gdyż trzymiesięczny termin z art. 24 ust. 2a u.ś.r. ma charakter materialnoprawny. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku oddalając skargę w całości. Orzeczenie w pkt II sentencji wyroku o wynagrodzeniu przyznanym pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu znajduje wsparcie w art. 250 § 1 p.p.s.a., w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U z 2016 r., poz.1714 ze zm.).