II SA/Rz 750/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Korczyna na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 26 kwietnia 2019 r. nr P-II.4131.2.151.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Korczyna w sprawie powołania zespołu zadaniowego dotyczącego opracowania planu zadań inwestycyjno – modernizacyjnych na lata 2020 - 2025 -skargę oddala- Przedmiotem skargi Wójta Gminy Korczyna reprezentowanego przez adw. D. G. jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego (dalej w skrócie: "Wojewoda") z dnia 26 kwietnia 2019 r. nr P-ll.4131.2.151.2019 stwierdzające nieważność zarządzenia Nr 31/19 Wójta Gminy Korczyna (dalej w skrócie: "Wójt") z dnia 25 stycznia 2019 r. w sprawie powołania zespołu zadaniowego dotyczącego opracowania planu zadań inwestycyjno- modernizacyjnych na lata 2020 - 2025. W dniu 25 stycznia 2019 r. Wójt działając na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm. - dalej w skrócie: "u.s.g."), wydał zarządzenie Nr 31/19 w sprawie powołania zespołu zadaniowego dotyczącego opracowania planu zadań inwestycyjno- modernizacyjnych na lata 2020 - 2025. Wojewoda w dniu 16 kwietnia 2019 r. wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności ww. zarządzenia. Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 kwietnia 2019 r. nr P-ll.4131.2.151.2019, Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność powyższego zarządzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że jako podstawę prawną powyższego zarządzenia podano art. 30 ust. 1 u.s.g., który podkreśla kompetencję wójta do wykonywania uchwał rady gminy i zadań gminy określonych przepisami prawa. Wojewoda wyjaśnił, że wykonywanie przez wójta uchwał rady gminy to urzeczywistnianie woli organu stanowiącego wyrażanej w formie i w trybie przewidzianych przepisami prawa za pomocą dostępnych organowi wykonawczemu środków prawnych lub czynności materialno- technicznych. Natomiast wykonywanie zadań określonych przepisami prawa to urzeczywistnianie woli prawodawcy za pomocą przypisanych organowi wykonawczemu środków prawnych lub czynności materialno-technicznych. Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że aparatem pomocniczym wójta stanowią urząd gminy oraz inne jednostki organizacyjne wykonujące funkcje pomocnicze. Urząd gminy jest wyłącznie aparatem pomocniczym gminy, jednostką zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną wójta. Jest to zorganizowana struktura, której celem jest zapewnienie sprawnej realizacji zadań gminy. Tak więc wójt działa przede wszystkim przy pomocy urzędu gminy i jego pracowników. Może upoważniać w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwienia spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie. Wykonując swe zadania może również powoływać różne zespoły lub komisje składające się z podległych mu pracowników. Można również dopuścić sytuacje, że do zespołu zostanie również powołany radny gminy ale musi się to odbywać wyłącznie za jego zgodą. Wojewoda wskazał, że ww. zarządzeniem Wójt powołał 14- osobowy zespół, składający się wyłącznie z radnych bez ich zgody, a więc w praktyce całą radę. Celem działania zespołu miało być opracowanie planu zadań inwestycyjno- modernizacyjnego na lata 2020 - 2025, które winny być ujęte w budżecie gminy. Wojewoda podkreślił, że opracowanie projektu budżetu należy do kompetencji wójta, a radni biorą udział w pracach nad projektem budżetu w odpowiedniej procedurze uchwalania budżetu, określonej uchwałą rady gminy. Wójt zatem nie posiada żadnych uprawnień do powoływania takiego zespołu dla realizacji ww. zadań. W przypadku gdy chce włączyć radnych w proces ustalania zadań inwestycyjnych, może ewentualnie zwrócić się do Rady Gminy o powołanie doraźnej komisji, a nie dokonywać tego samodzielnie. W ustawowym terminie Wójt wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Wójt zarzucił naruszenie art. 30 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że wójt gminy dla powołania zarządzeniem do zespołu zadaniowego radnych gminy, powinien uzyskać ich uprzednią zgodę, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że radny gminy może wyrazić następczą odmowę udziału w zespole zadaniowym utworzonym zarządzeniem wójta. W uzasadnieniu skargi Wójt wyjaśnił, że zarządzenie nr 31/19 z dnia 25 stycznia 2019 r. miało na celu wykonanie uchwały Rady Gminy, która zobowiązała Wójta do opracowania planu zadań inwestycyjno- modernizacyjnych na lata 2020 - 2025. Wójt stwierdził, że podziela pogląd Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu, która w uchwale z dnia 29 lipca 2015 r. nr 66/2015 stwierdziła, iż dobór sposobu wykonania zadania gminy oraz wykonania uchwały rady gminy należy do wyłącznych kompetencji wójta. Ze stanowiskiem tym koreluje pogląd, że określenie przez radę gminy sposobu wykonania uchwały przez wójta stanowi istotne naruszenie przepisu art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.s.g. (uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z dnia 2 lutego 2011 r. IV/5/2011). Zdaniem Wójta brzmienie art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. jednoznacznie wskazuje, że decydowanie przez kogo, w jakich terminach, za pomocą jakich środków, oraz w jakim trybie mają być zrealizowane zadania wynikające z uchwały - należy do zadań wójta (uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 28 marca 2014 r. 8/11/2014). Następnie Wójt przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 1011/09, w którym wyrażono pogląd, iż określenie sposobu wykonania uchwały jest pierwszym etapem jej wykonania. Dlatego też wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie sposobu i harmonogramu jej realizacji oraz wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie całości lub części zadań wynikających z uchwały należy do wójta gminy, jako organu wykonawczego. W tym względzie oznacza to, że do zadań wójta należy zdecydowanie, przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków, w jakim trybie mają być zrealizowane zadania wynikające z uchwały. Wójt wskazał na wyrażony w orzecznictwie pogląd, że ustanowienie wójta organem wykonawczym gminy nie oznacza, że wszelkie zadania organu wykonawczego wójt wykonuje osobiście. Oczywiście określenie sposobu wykonania konkretnej uchwały zależy od treści danej uchwały, jak również od tego, w jakim zakresie uchwała wymaga wykonania. Jednak, co do zasady, sprawa wykonywania uchwał rady, w tym określenie sposobu ich wykonywania, została ustawowo zaliczona do zadań (kompetencji) wójta (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Łodzi z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 400/08). Wójt stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy, korzystając z przysługujących mu na mocy powołanych powyżej przepisów, w szczególności art. 30 ust. 1 u.s.g. oraz art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g., wydał zarządzenie w sprawie powołania zespołu, celem wykonania uchwały Rady Gminy. W ocenie Wójta, w tym zespole powinni znajdować się także członkowie Rady Gminy. Równocześnie żaden przepis prawa nie zakazuje powoływania do zespołów zadaniowych radnych gminy. Nadto brak jest przepisów prawa nakazujących wykonywanie uchwał rady gminy przez wójta wyłącznie z wykorzystaniem urzędu gminy i podległych wójtowi pracowników. Odnosząc się do kwestii uzyskania uprzedniej zgody na udział w zespole przez poszczególnych jej członków niebędących pracownikami urzędu gminy, w tym będących radnymi, Wójt stwierdził, że to do zadań wójta należy zdecydowanie, przez kogo, w jakich terminach, za pomocą jakich środków i w jakim trybie mają być zrealizowane zadania wynikające z uchwały. Zdaniem Wójta nie wyklucza to możliwości złożenia następczej odmowy udziału w zespole zadaniowym utworzonym w drodze zarządzenia wójta przez osoby niebędące pracownikami urzędu gminy podległymi wójtowi, w tym będących radnymi gminy, w sytuacji braku woli uczestniczenia w tym zespole. W ocenie Wójta, przyjęcie argumentacji Wojewody o konieczności uzyskania uprzedniej zgody osoby powołanej do zespołu zarządzeniem wójta, która nie jest pracownikiem urzędu gminy, zamiast następczej odmowy udziału w zespole, prowadzi do sytuacji w której brak zgody jednej osoby może spowodować uchylenie całego zarządzenia wójta i w konsekwencji rozwiązanie powołanego zespołu. Taka argumentacja stoi w opozycji do utrwalonego poglądu, że to zadań wójta należy zdecydowanie, przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków, w jakim trybie mają być zrealizowane zadania wynikające z uchwały. Na koniec Wójt stwierdził, że prawa osób, które nie chcą brać udziału w zespołach, czy komisjach tworzonych z wykorzystaniem zarządzenia wójta, są wystarczająco chronione poprzez możliwość wyrażenia następczej odmowy udziału w komisji, czy zespole. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. W dniu 19 lipca 2019 roku Wójt Gminy Korczyna wydał zarządzenie nr 124/19, którym postanowił o wniesieniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 26 kwietnia 2019 r. nr P-II.4131.2.151.2019 stwierdzające nieważność zarządzenia Nr 31/19 Wójta Gminy Korczyna z dnia 25 stycznia 2019 r. W sprawie powołania zespołu zadaniowego dotyczącego opracowania planu zadań inwestycyjno-modernizacyjnych na lata 2020 - 2025. Tym samym wymóg warunkujący formalną skuteczność skargi, określony w art. 98 ust. 3 u.s.g. został spełniony. Okoliczność, że zarządzenie wydano już po wniesieniu skargi pozostaje irrelewantna. Przechodząc do meritum. Ocena kwestionowanego zarządzenia dokonana przez wojewodę w rozstrzygnięciu nadzorczym jest trafna. Stosownie do postanowień art. 169 konstytucji RP "Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych." Konstytucja dokonuje jednoznacznej ustrojowej dystynkcji pomiędzy organami stanowiącymi i wykonawczymi gminy (każdej jednostki samorządu terytorialnego). Jednocześnie, jak wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP "Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące." Z powołanego unormowania wynika, że organem uprawnionym do dekretacji ustroju wewnętrznego jednostki samorządu terytorialnego jest wyłącznie organ stanowiący, a może podejmować taką aktywność wyłącznie "w granicach ustaw". Konsekwencją powyższego jest zakaz ingerencji w ustrój wewnętrzny jednostki samorządu terytorialnego przez podmiot innym niż organ stanowiący, a nadto limitacja takiej ingerencji wyłącznie do przedmiotowo wyodrębnionych kategorii spraw, które jednostka samorządu terytorialnego może regulować autonomicznie. Stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 u.s.g. do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta) - art. 11a ust. 1 usg. Rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym - art. 15 ust. 1 u.s.g., natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem wykonawczym - art. 26 ust. 1 u.s.g. Realizacja zadań gminy należy do wójta, o czym przesądza art. 30 ust. 1 u.s.g. Powołany przepis przesądza również, że wójt wykonuje uchwały rady gminy. Formami realizacji zadań wójta są między innymi; przygotowanie projektów uchwał rady oraz określanie sposobu wykonywania uchwał - art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 u.s.g. Przyznana wójtowi kompetencja do określania sposobu wykonania uchwał rady gminy nie oznacza, że wójt ma w tej przestrzeni nieograniczoną swobodę. Zestawienie treści art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.s.g. oznacza tylko tyle, że to wójt jest zobowiązany wykonać uchwałę rady gminy, w sposób jaki zostanie przez określony. Nie oznacza to jednak, że wójt dowolnie może decydować o tym, kto w jego imieniu wykona uchwałę. Jak wynika z art. 33 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje swoje zadania - ergo - zadania gminy i wykonanie uchwały rady, przy pomocy urzędu gminy. Wójt jest kierownikiem urzędu oraz zwierzchnikiem służbowym jego pracowników - art. 33 ust. 3 i 5 u.s.g. Pracownicy urzędu gminy są pracownikami samorządowymi (art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. - o pracownikach samorządowych, Dz. U. 2019 r. poz. 1282), do obowiązków których należy między innymi sumienne i staranne wykonywanie poleceń służbowych przełożonego (wójta) - art. 25 ust. 1 powołanej ustawy. Z powyższego wynika, że wójt co do zasady wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu gminy, przy wykorzystaniu zatrudnionego w nim personelu. Nie można oczywiście wykluczyć możliwości tworzenia "ciał" (organów), które nie zostały przewidziane w u.s.g., jednakże tylko o tyle, o ile nie przejmowałyby one kompetencji organów ustrojowych powołanych tą ustawą. Ponadto, możliwość taką należy dopuścić wyłącznie w ramach normowania "ustroju wewnętrznego gminy oraz jednostek pomocniczych" w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g., w formie aktu prawa miejscowego, czyli w statucie gminy - zob. wyrok NSA z dnia 29 września 2016 roku, sygn. II OSK 2061/16. Na gruncie niniejszej sprawy wójt zakwestionowanym przez wojewodę zarządzeniem powołał "zespół zadaniowy dotyczący opracowania planu zadań inwestycyjno- modernizacyjnych na lata 2020-2025". Per se działanie takie nie budziłoby zastrzeżeń, gdyby nie fakt, że wójt powołał w skład rzeczonego zespołu wszystkich radnych - bez ich zgody. Jak wynika z akt sprawy oraz z powołanej w zarządzeniu podstawy prawnej jego wydania, powołany zespół miał de facto za zadanie wykonać uchwałę kierunkową rady nr IV/19/19 z dnia 23 stycznia 2019 roku. Tym samym wójt zdecydował o wykonaniu uchwały rady w ten sposób, iż zobowiązał do tego wszystkich radnych. Działanie takie - z przyczyn wyżej wywiedzionych - jest oczywiście wadliwe, albowiem powoduje scedowanie zadań organu wykonawczego na organ stanowiący. Radni nie są pracownikami urzędu gminy, podległymi służbowo wójtowi, i wójt nie może wykorzystywać ich do realizacji powierzonych mu ustawą zadań. Argumenty prezentowane w skardze o możliwości retrospektywnego wyrażenia sprzeciwu przez radnego, już po powołaniu go do zespołu są nietrafne: nie jest to kwestia ewentualnej zgody radnego, lecz kwestia ustrojowych uwarunkowań kształtowanych konstytucyjnie i ustawowo, których wójt "przełamać" nie ma prawa. Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił.