I SA/Wa 759/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej "kpa", po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], uchylono zaskarżoną decyzję w zakresie pkt [...] i zobowiązano Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych I Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dnia od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. W pozostałym zakresie utrzymano tę decyzję w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Ww. decyzją Wojewody [...] orzeczono o o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł, w tym na rzecz każdego ze współwłaścicieli [...] udziału tj. A. K., R. K. i Z. H. po [...] zł. Odszkodowanie powiększono o 5% tj. o [...] zł; i orzeczono o podmiocie zobowiązanym do wypłaty odszkodowania oraz terminie tej wypłaty. Wywłaszczona nieruchomość położona jest w Dzielnicy [...] [...], w obrębie [...] - działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, dalej "nieruchomości". Przeznaczona została pod budowę drogi [...] [...] na odcinku od węzła "[...]" do węzła "[...]" Zadanie "[...]" - na odcinku od węzła [...] (bez węzła, km około [...]) do węzła [...] bez węzła, km około [...]) o długości ok. [...] km odcinek od km [...] do km [...], dalej "inwestycja"; Od decyzji organu I instancji odwołał się Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dalej "skarżący", wskazując na wadliwe określenie wartości wywłaszczonej nieruchomości poprzez przyjęcie, że na rynku przyległym występują nieruchomości przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną. Zdaniem skarżącego na rynku tym występują przede wszystkim nieruchomości nie przeznaczone pod zabudowę, tylko tereny zielone (symbol [...]). Zdaniem pełnomocnika strony przeznaczenie to wyznaczone jest przez przeznaczeni w studium, przyległej do nieruchomości działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha (powstałej z podziału działki nr [...]), która w ww. studium przeznaczona jest pod tereny zieleni leśnej. Rozpoznając odwołanie organ II instancji, powołując art. 12 ust. 4 pkt 1 i 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474), dalej: "specustawa drogowa", wskazał, że odszkodowanie o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie w określonym w przepisach terminie odszkodowanie powiększa się o 5%. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania była opinia I. K. z [...] stycznia 2018 r. Autorka operatu wskazała, że nieruchomość położona jest w terenie inwestycyjnym, pomiędzy ulicami [...], [...] i ulicą [...], na terenie budowanej [...]. W bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się grunty niezabudowane, zadrzewione, od strony ul. [...] cmentarz, pojedyncza zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna znajduje się przy ul. [...]. Nieruchomość stanowi grunt niezabudowany, porośnięty drzewostanem. Na datę wizji lokalnej drzewa zostały już wycięte. Dla nieruchomości brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], przyjętego uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2014 r., dalej "Studium", obszar na którym usytuowana jest szacowana nieruchomość oznaczony jest symbolem [...]. Biegła stwierdziła, że zasada korzyści (gdy cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości) nie ma tu zastosowania. Na przestrzeni ostatnich 2 lat na terenie dzielnicy [...] odnalazła [...] transakcję dotyczącą działki drogowej i jedną w 2015 r. W związku z niewystarczającą ilością transakcji rynek rozszerzono na całą [...], z wyłączeniem centrum miasta. Zakres odnotowanych cen jednostkowych nieruchomości drogowych rozrzuconych po tak dużym obszarze wykazuje bardzo duże różnice cen, które ukształtowały się w zakresie od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, w tym dwie transakcje dotyczyły prawa użytkowania wieczystego gruntu. Świadczy to, w ocenie biegłej, o sporadyczności nabywania nieruchomości drogowych. Analizując odnotowane transakcje drogowe pod względem cech rynkowych mających wpływ na odnotowane ceny tj. położenie na terenie różnych dzielnic, w terenie o różnym stanie zurbanizowania i różnej zabudowie, różnym przeznaczeniu gruntów otaczających i różnych uwarunkowaniach planistycznych wynikających ze studium lub planu stwierdzono, iż w przeważającej większości dotyczą one nieruchomości niepodobnych do nieruchomości wycenianej i dlatego też nie mogą stanowić podstawy wyceny oraz być przyjęte do porównań. Ponadto brak jest minimum trzech nieruchomości podobnych, które mogłyby być wykorzystane do porównań. Ostatecznie biegła dokonała określenia wartości szacowanej nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania. Dla celów wyceny przeanalizowano rynek budowlany, określony na teren [...], dzielnicę [...], biorąc pod uwagę przedział ostatnich dwóch lat. W badanym okresie odnotowano ponad [...] transakcji gruntami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ze względu na obserwowaną względną stabilizację cen w analizowanym okresie i przyjęcie transakcji z najbliższego okresu nie korygowano cen transakcyjnych ze względu na upływ czasu. Do celów wyceny wyłoniono [...] transakcji nieruchomościami, możliwie najbardziej podobnych, na podstawie których określono wartość gruntu wchodzącego w skład przedmiotowej nieruchomości, z przedziału cenowego od [...] zł/ m2 do [...] zł/ m2, przy cenie średniej [...] zł/ m2. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Ustaliła, że na wartość tego typu nieruchomości wpływ mają przede wszystkim takie cechy jak: lokalizacja ogólna (waga 40 %), otoczenie i sąsiedztwo (waga 30%), infrastruktura techniczna (waga 20%) i drogi dojazdowe (waga 10%). Wartość gruntu oszacowano na kwotę [...] zł. Ponadto określono również wartość drzewostanu według wzoru w załączniku do operatu, na kwotę [...] zł. Łączną wartość nieruchomości oszacowano na kwotę [...] zł. Organ II instancji stwierdził, że operat zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami ugn i rozporządzenia. Biegła prawidłowo zastosowała procedurę wyceny określoną w § 36 ust. 4 rozporządzenia. Samo subiektywne odczucie strony w zakresie zawyżenia odszkodowania nie może skutkować uznaniem operatu szacunkowego za wadliwy. Wojewoda [...] prawidłowo powiększył odszkodowanie o 5% wartości nieruchomości. Organ odwoławczy podzielił w tym zakresie ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego przyjęcia do porównań nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wskazano, że autorka operatu w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. wyjaśniła, że analiza rynku na terenie dzielnicy [...] dotycząca gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową na działkach leśnych oznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] i pozostałych obszarach oznaczonych symbolem [...] nie potwierdza, że działki pod zabudowę mieszkaniową ma gruntach leśnych uzyskują niższe ceny. Organ odwoławczy w pełni podzielił złożone przez rzeczoznawcę majątkowego wyjaśnienia w tym zakresie. Przeprowadzony przez biegłą dobór nieruchomości porównawczych, jest spójny, logiczny i rzetelny. W ocenie organu przyjęte do porównań nieruchomości porównawcze spełniają kryteria podobieństwa, ponadto biegła uwzględniła położenie nieruchomości porównawczych przy ocenie cech rynkowych oraz dokonała stosownych korekt obliczając współczynniki korygujące. Podkreślono, że czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegające na wycenie nieruchomości wymagają, a już zwłaszcza w zakresie sposobu wyceny, wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości podważania. To rzeczoznawca, kierując się standardami zawodowymi analizuje rynek i decyduje o doborze nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania. Stosownie zaś do art. 175 ust. 1 ugn rzeczoznawca majątkowy ma obowiązek wykonywać swoją zawodową działalność zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się bezstronnością w wycenie nieruchomości. Wskazano, że skarżący nie załączył do odwołania żadnego dowodu mogącego świadczyć o wadliwości sporządzonej wyceny. Jeżeli skarżąca strona uznała, iż sporządzony na zlecenie organu wojewódzkiego operat szacunkowy budzi jej wątpliwości powinna była przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ugn) lub operat szacunkowy sporządzony na jej zlecenie. Strona z tego uprawnienia jednak nie skorzystała. Ponieważ decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...], Minister Inwestycji i Rozwoju zmienił decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2017 r., znak. [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która z tym dniem stała się ostateczna, należało uchylić decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r" znak: [...], w zakresie zobowiązania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna i orzec o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji a w pozostałym zakresie utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 ugn. polegające na dopuszczeniu przyjęcia do porównań nieruchomości nie będących nieruchomościami podobnymi, - art. 7 i 77 kpa, polegające na niewyjaśnieniu okoliczności sprawy. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze powtórzono argumenty o wadliwym przyjęciu przeznaczenia nieruchomości na rynku przyległym i wskazano nieruchomości, które powinny być wzięte do porównania (przeznaczone do zabudowy na gruntach leśnych lub bez prawa zabudowy). Wskazano, że wśród gruntów przyległych do nieruchomości szacowanej powierzchnia o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową na gruntach leśnych [...] wynosi łącznie ok. [...] ha, pod drogę - [...] wynosi łącznie ok. [...] ha, zaś terenów zieleni leśnej ([...]) wynosi łącznie ok. [...] ha. Tym samym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości jednoznacznie przeważają nieruchomości o przeznaczeniu opisanym w ww. studium jako tereny zieleni leśnej, bez prawa zabudowy ([...]), podczas gdy autorka operatu w sposób błędny określiła przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i przyjęła, że było to przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową. Błędne określenie przeznaczenia wśród gruntów przyległych spowodowało znaczące zniekształcenie wyniku wyceny, bowiem tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową są znacznie bardziej cenne od obszarów przeznaczonych pod zieleń, na których obowiązuje zakaz zabudowy. Błąd ten przełożył się na znaczące zawyżenie określonej w operacie szacunkowym wartości nieruchomości, a co za tym idzie na niewłaściwe ustalenie wysokości odszkodowania w decyzji wydanej przez organ I instancji utrzymanej w tym zakresie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju. Organ II instancji nie wyjaśnił w swojej decyzji ww. kwestii zgłoszonej jako zarzut w odwołaniu, ale też w żaden sposób się do niej nie odniósł i została ona zupełnie pominięta w zaskarżonej decyzji, podczas gdy odniósł się do rzekomego zarzutu dotyczącego ew. różnic w cenach uzyskiwanych przez działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową ([...]) w zależności od tego czy znajdują się na gruntach leśnych czy nie, którego to zarzutu skarżący w odwołaniu nie składał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. Sąd nie dopatrzył się uchybień których istnienie w świetle art. 145 P.p.s.a. mogłyby skutkować uchyleniem decyzji organu II instancji. W stosunku do nieruchomości, które zostały przejęte pod drogi publiczne wysokość odszkodowania ustalana jest przez wojewodę, wg stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania o czym stanowią przepisy art. 18 ust. 1 i 12 ust 4a specustawy. Z art. 12 ust. 5 tej ustawy wynika, że dla ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami a podstawowym dowodem w sprawie jest operat szacunkowy, który jest najważniejszym dowodem w sprawie. Dokonując kontroli operatu sąd administracyjny a wcześniej organ ma obowiązek zbadania jego prawidłowości pod względem spełnienia warunków formalnych. Oznacza to, że ma zbadać, czy operat został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera określone prawem elementy, a także czy nie zawiera niejasności lub braków, które uniemożliwiają jego ocenę. Obowiązkiem organu i Sądu jest także ocena, czy sporządzony operat pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami wykonawczymi. Warunki formalne, jakim powinien odpowiadać operat określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Istota zarzutów skargi sprowadza się do kwestionowania wiarygodności operatu szacunkowego. Skarżący uważa, że przeważające na gruntach przyległych przeznaczenie to przeznaczenie nie pod zabudowę ale pod tereny zielone. Wskazuje, że takie tereny są zdecydowanie mniej warte niż tereny przeznaczone pod zabudowę, gdyż nie ma na nich możliwości zabudowy. Generalnie teza o tym, że grunty przeznaczone pod zabudowę są mniej warte niż te przeznaczone na tereny zielone (czy to użyteczności publicznej czy lasy) jest oczywiście tezą prawdziwą. Jednakże w realiach niniejszej sprawy, w świetle opinii rzeczoznawcy i zapisów Studium nie znajduje ona zastosowania. Rzeczoznawca przyjęła jako podstawę prawną do ustalenia wysokości odszkodowania § 36 ust. 4 rozporządzenia, przyjmując do porównania nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową – gdyż stwierdziła, brak wystarczającej liczby nieruchomości przeznaczonych pod drogę niezbędnych do przeprowadzenia analizy. Sąd w pełni podziela zastosowania w niniejszej sprawie ww. przepisu, skarżący także tej zasady nie kwestionuje. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie, stan nieruchomości, dostępne dane o cenach, dochodach i cechach podobnych nieruchomości. Kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości nie mieści w zakresie desygnatów kryterium legalności stosowanego przez sąd administracyjny. Zgodnie z tym przepisem rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w tę merytoryczną treść opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, z dnia 22 marca 2019 r. II SA/Łd 1086/18). Ocena mocy i wartości dowodowej takiego operatu, jak to wskazuje NSA choćby w wyroku z 8 lutego 2018 r., sygn. akt. I OSK 2023/17, nie może wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną rzeczoznawcy. Oznacza to, że to rzeczoznawca decyduje o tym jaką metodę i technikę szacowania nieruchomości przyjąć i jakie cechy nieruchomości będą miały wpływ na wartość nieruchomości. Decyduje także o doborze nieruchomości do porównania i które spełniają kryterium podobieństwa. Na podstawie dostępnych mu informacji (art. 155 ugn), do których generalnie nie ma dostępu wprost organ, ustala także jakie nieruchomości przeważają na gruntach przyległych, gdy decyduje się na ustalanie wysokości odszkodowania na podstawie ich wartości, tak jak w tej sprawie. Ocena organu a następnie sądu co do przyjętych założeń jest w tym wypadku ograniczona. Tylko w sytuacji w której da się zauważyć, że nieruchomości nie mają charakteru podobnego np. do porównania przyjęto dla nieruchomości drogowej nieruchomość przeznaczoną po zabudowę mieszkaniową, zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 ugn mógłby być zasadny. Także gdyby zostało wykazane, że na terenie przyległym przeważają (a nie tylko występują) nieruchomości o innym przeznaczeniu możnaby rozważać istnienie podstaw do zakwestionowania operatu. Z taką oczywistą sytuacją nie mamy do czynienie w niniejszej sprawie. Jak wynika z zestawienia nieruchomości przyjętych do porównania (załącznik do opinii) analizą objęte zostały działki o symbolu [...] i tylko kilka o symbolu [...]. Z opinii wynika więc, że na analizowanym terenie przeważają działki o przeznaczeniu do zabudowy na terenach leśnych. Takie też przeznaczenie wynika ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...] uchwalonym uchwałą nr [...] Rady [...] z [...] października 2014 r., co potwierdza trafność analizy rzeczoznawcy. Fakt, że skarżący odnalazł na tym terenie działki przeznaczone pod zieleń a nie do zabudowy nie oznacza, że analiza rzeczoznawcy jest wadliwa. Taką ocenę może przeprowadzić organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. GDDKiA nie zwrócił się do tej organizacji o ocenę poprawności sporządzonego operatu. Zdaniem Sądu, strona skarżąca poza twierdzeniami, nie przedstawiła dowodów uzasadniających przyjęcie, że wadliwie ustalono przeznaczenie nieruchomości na gruntach przyległych a w konsekwencji zawyżono wartość odszkodowania. W konsekwencji Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego czy procesowego, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a. mogłby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W związku z tym, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.