I OSK 2023/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 981/16 w sprawie ze skargi M. Ś. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość gruntową oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Wojewodę Łódzkiego (dalej też: "Wojewoda"), jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 981/16, którym w wyniku uwzględnienia skargi M. Ś. (dalej: skarżący), uchylono decyzję skarżącego kasacyjnie organu z dnia [...] października 2016 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość gruntową. Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta S. zatwierdził na wniosek E. Ś. i skarżącego podział nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,1607 ha oraz nr [...] o pow. 0,0541 ha. W wyniku podziału powstały m. in. działki nr [...] o pow. 0,0079 ha i nr [...] o pow. 0,0503 ha. Ww. decyzja stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2014 r. Kolejną decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr 5, Prezydent Miasta S. zatwierdził na wniosek tych samych osób podział nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3165 ha. W wyniku podziału powstały m. in. działki nr [...] o pow. 0,2630 ha i nr [...] o pow. 0,0086 ha. Ww. decyzja stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2015 r. W decyzjach zatwierdzających podział nieruchomości wskazano na drogowe przeznaczenie działek nr [...],[...],[...] i [...]. Nieruchomości położone są w granicach terenów przeznaczonych pod drogi zarówno w zmianie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. obejmującej obszar w rejonie ulic [...] , [...], [...], uchwalonej uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] września 1997 r., jak również w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta S., uchwalonym uchwałą Nr [...] Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2010 r. W związku z tym nastąpił skutek przejścia prawa własności gruntu oznaczonego jako działki nr [...], [...], [...], [...] na rzecz Gminy Miasto S. z dniem, w którym decyzje podziałowe stały się ostateczne. Starosta S. decyzją z dnia [...] maja 2016 r. ustalił odszkodowanie za wskazane nieruchomości gruntowe w wysokości [...] zł. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie art. 98 ust. 1 i ust. 3, art. 130 i art. 132 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. [obecnie: (Dz. U. z 2018 r., poz. 121) – powoływanej dalej jako: "u.g.n.". Jak wynikało z uzasadnienia decyzji pomiędzy byłym a obecnym właścicielem spornego gruntu (Gminą S.) nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania w trybie negocjacji. Najpierw rzeczoznawca majątkowa J. S. sporządziła dwa operaty szacunkowe, odrębnie określające wartość dziełek [...] i [...] oraz działek [...] i [...]. W związku z uwagami uczestników postępowania w dniu [...] grudnia 2015 r. biegła wykonała nowy operat, wspólny dla czterech nieruchomości. Biegła sporny grunt opracowała w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Z uwagi na niewystarczającą na rynku lokalnym i regionalnym liczbę transakcji nieruchomości drogowych, wartość gruntu oszacowano, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, określone jako tereny zabudowy jednorodzinnej z udziałem usług publicznych i komercyjnych. Organ I instancji uznał, że operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2015 r. został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i zasadami dobrej praktyki oraz w sposób spójny i wyczerpujący. Zawierał przejrzyste i jednoznaczne wnioski z wyceny oraz ich interpretację. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Prezydent Miasta S. zakwestionował dokonany przez rzeczoznawcę majątkowego dobór nieruchomości podobnych. Zdaniem strony odwołującej się błędem było przyjęcie do porównania nieruchomości wielokrotnie większych (nawet 35-krotnie), niż nieruchomość badana, wyceniane grunty posiadają cechy zdecydowanie obniżające ich charakter budowlany, takie jak bardzo mała powierzchnia, wyjątkowa niekształtność oraz przebieg przez nie kanału sanitarnego. Zdaniem odwołującego się, tak sporządzona opinia nie odzwierciedla wartości rynkowej przedmiotowych gruntów, tym samym nie powinna stanowić podstawy do ustalenia należnego i słusznego odszkodowania. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2016 r., Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wniosek o odszkodowanie dotyczył początkowo działek nr [...], [...], [...] i [...]. W piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. wnioskodawcy zwrócili się o objęcie postępowaniem również działki [...] o pow. 0,0449 ha, przyległej do działek [...] i [...], jednak w decyzji Starosta nie rozstrzygnął o tym żądaniu. Organ odwoławczy podkreślił, że niedopuszczalne jest pominięcie milczeniem zgłoszonego przez stronę żądania. Działanie takie godzi bowiem w zasadę wyrażoną w art. 8 K.p.a. Wojewoda zaznaczył ponadto, że wbrew wymogom art. 107 § 3 K.p.a., Starosta S. nie uzasadnił odmowy przyznania mocy dowodowej i oceny operatu szacunkowego, sporządzonego przez K. W. a przedstawionego przez wnioskodawców. W aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających upoważnienie do uzgodnienia wysokości odszkodowania osób prowadzących negocjacje. Brak ten winien zostać uzupełniony w prowadzonym przez Starostę S. postępowaniu. Biegła, wbrew wymogom określonym w art. 130 ust. 2 u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia, nie zbadała regionalnego rynku nieruchomości drogowych a jedynie rynek lokalny, gdyż takim jest rynek transakcji na terenie powiatu. Tymczasem dopiero po ustaleniu braku transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym i regionalnym można badać transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Zatem rezygnacja z badania rynku powiatowego była co najmniej przedwczesna. Organ odwołał się do wytycznych Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zawartych w opracowaniu "Odszkodowania za nieruchomości przeznaczone na cele inwestycji liniowych", Warszawa 2012, z których wynika, że przez grunty przyległe należy rozumieć wszystkie grunty mające granicę styczną z nieruchomością wycenianą. Analizując przeznaczenie gruntów przyległych należy brać pod uwagę kryterium powierzchni tych nieruchomości, bez znaczenia jest zaś to, jaka jest długość granic nieruchomości przyległych. Wojewoda zarzucił, że operat nie wyjaśnia, w jaki sposób i na podstawie jakich dokumentów biegła ustaliła zabudowę jednorodzinną z udziałem usług publicznych i komercyjnych, jako przeważającą wśród gruntów przyległych. Ponadto przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych powinno być ustalone osobno dla każdej z działek podlegających wycenie. Na podstawie załączonej do opinii biegłej mapki i analizy gruntów nie sposób sprawdzić twierdzenia rzeczoznawcy o terenach zabudowy jednorodzinnej jako przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. W ocenie organu II instancji z mapki tej np. jednoznacznie wynika, iż działka nr [...] z każdej strony przylega do działek drogowych, jej granica w żadnym punkcie nie jest styczna z nieruchomością o mieszkaniowym przeznaczeniu. W ocenie organu odwoławczego należało ją wyceniać jako nieruchomość drogową. Dalej organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wycenie podlegają cztery działki wydzielone dwiema decyzjami administracyjnymi z różnych dat. Operat szacunkowy winien zatem określać stan nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] na dzień [...] października 2014 r., zaś działek nr [...] i [...] na dzień [...] stycznia 2015 r. Stan tych nieruchomości winien być opisany dla każdej z działek osobno. Ponadto biegła po dokonanej analizie rynku wśród cech nieruchomości wpływających na wartość nieruchomości przyjęła cechę rynkową "wielkość działki". Dwie z wycenianych działek mają powierzchnię poniżej 100 m2, przeważająca ilość przyjętych jako podobne nieruchomości ma zaś powierzchnię znacznie większą. Na stronie 15 operatu, w tabeli nr 3, rzeczoznawca błędnie określiła liczbę przedziałów poprawki dla cechy "wielkość działki", a co za tym idzie również błędnie przyjęła skok poprawki. Liczba przedziałów poprawki dla tej cechy wynosi jeden, a przyjęty skok poprawki to [...] zł (nie zaś jak przyjęła biegła [...] zł). W tabeli nr 6, nr 8 i nr 12 poprawka dla cechy "wielkość działki" w stosunku do obiektów B i C powinna wynosić +5,726 a nie +2,86. W tabeli nr 10 poprawka dla ww. cechy w odniesieniu do obiektu A to -5,726, nie zaś -2,86. Błędy te wpływają bezpośrednio na wyliczoną przez rzeczoznawcę wartość jednostki, obliczoną jako średnia arytmetyczna z wartości cząstkowych określonych w trzech parach porównawczych, a tym samym rzutują na ostatecznie wyliczoną wartość rynkową każdej z wycenianych działek. Wojewoda uznał, że stwierdzone nieprawidłowości operatu powodują, że nie może on stanowić dowodu w sprawie ustalenia odszkodowania. Został on sporządzony z pominięciem zasad ustanowionych w § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Powyższe powoduje, że w sprawie nie został przez organ I instancji w sposób wyczerpujący zgromadzony cały materiał dowodowy, zaś stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony i ustalony w sposób dokładny. Organ I instancji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 80 K.p.a., nie przeprowadził samodzielnej analizy wyceny, nie sprawdził, czy wycena została przeprowadzona prawidłowo. W ocenie Wojewody w sprawie zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Jest to zasadniczy dowód w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę, nie jest możliwe uzupełnienie materiału dowodowego o nowy operat szacunkowy na etapie postępowania odwoławczego. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Ponowne przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Na decyzję Wojewody Łódzkiego skargę złożył M. Ś., zarzucając zaskarżonej decyzji obrazę przepisów prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie: a) art. 136 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w realiach sprawy i nieprzeprowadzenie postępowania uzupełniającego w przedmiocie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z uzupełniającej opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność wyceny nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem; b) art. 84 § 1 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przekroczenie przez organ II instancji kompetencji w zakresie wypowiedzenia się w kwestiach wymagających wiadomości specjalnych; c) art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i zaniechanie przeprowadzenia postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których owo postępowanie było prowadzone poprzez ograniczenie rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji jedynie do kontroli (oceny) legalności decyzji Starosty S. z dnia [...] maja 2016 roku, bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w postaci dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z uzupełniającej opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego; d) art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; e) art. 107 K.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie i brak prawno-relewantnej argumentacji organu I instancji co do podniesionego przez organ II instancji zarzutu w zakresie niezajęcia przez Starostę S. stanowiska w przedmiocie wykupu i objęcia niniejszym postępowaniem działki [...], stanowiącej współwłasność skarżącego i uczestnika postępowania; f) obrazę art. 9 K.p.a. poprzez nietrafne uznanie przez organ II instancji, że organ meriti nie zajął stanowiska w przedmiocie żądania wnioskodawców dotyczącego wykupu działki [...] stanowiącej ich współwłasność, podczas gdy organ meriti poinformował strony o konieczności zgłoszenia żądań objętych wnioskiem w odrębnym postępowaniu. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, podnosząc, że w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd administracyjny ocenia tylko, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 K.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Konieczność przeprowadzenia określonego dowodu czy też uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Wbrew tym zasadom - w ocenie Sądu I instancji - organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, w aktach organu znajduje się jedynie powiadomienie w trybie art. 36 K.p.a., zawiadomienie stron w trybie art. 10 § 1 K.p.a. i decyzja. Zaskarżone rozstrzygnięcie było wobec tego co najmniej przedwczesne i narusza zasady dwuinstancyjnego, merytorycznego postępowania administracyjnego. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zalecenia uzupełnienia postępowania dotyczą dwóch odrębnych grup zagadnień – oceny operatu szacunkowego oraz konieczności wyjaśnienia innych zagadnień, niż objęte operatem. W tej drugiej grupie organ odwoławczy wskazał na uchybienia dotyczące nierozstrzygnięcia przez Starostę S. o działce [...], niewyjaśnienie kwestii umocowania osób prowadzących ze strony organu negocjacje w sprawie wysokości odszkodowania, brak motywów nieuwzględnienia operatu szacunkowego, złożonego przez skarżącego i uczestnika wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Co do pominięcia przez Starostę działki nr [...], to istotnie, w toku postępowania pojawił się wniosek o objęcie również tej działki postępowaniem odszkodowawczym. Jak wynika jednak z uzasadnienia skargi i oświadczenia pełnomocnika skarżącego, złożonego na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2017 roku, nie jest dla stron sporne, że działka [...] nie przeszła na własność Skarbu Państwa i nie może stanowić przedmiotu postępowania odszkodowawczego. Skoro zatem dotychczasowi właściciele nie kwestionują pominięcia tej działki w szacowaniu odszkodowania i nie podnoszą zarzutu z tym związanego, wystarczającym było zasięgnięcie tej informacji na etapie postępowania odwoławczego. Sąd nie zgodził się też z organem II instancji, że brak pełnomocnictwa Prezydenta S. w zakresie negocjacji stawia pod znakiem zapytania prawną skuteczność negocjacji. Brak w postaci pełnomocnictwa podlegał uzupełnieniu przed organem odwoławczym, tym bardziej, że w aktach znajduje się pełnomocnictwo dla A. P., który brał udział w negocjacjach. I ten brak postępowania wyjaśniającego nadawał się do wyeliminowania na etapie postępowania przed organem II instancji i zweryfikowania, czy istotnie doszło do procedury negocjacyjnej. Dalej Sąd zgodził się, że naruszeniem art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. było nieodniesienie się do dowodu złożonego przez stronę postępowania. Organ odwoławczy jednak i ten brak mógł uzupełnić w ramach ponownego rozpatrywania sprawy. Druga grupa zarzutów pod adresem postępowania przed Starostą S. i decyzji z dnia [...] maja 2016 r. związana jest z oceną operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. S. Sąd przytoczył stosowne przepisy prawa i zgodził się z Wojewodą, że operat szacunkowy podlega ocenie w trybie art. 80 K.p.a. Jednakże jest to taki dowód, który podlega weryfikacji w szczególnym trybie, określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu art. 154 ust. 1 u.g.n. wynika, że rzeczoznawca ma swobodę w wyborze podejścia, metody i techniki szacowania powinien się przy tym kierować rodzajem i położeniem nieruchomości, a także pozostałymi elementami wymienionymi w przepisie, a mającymi wpływ na wartość nieruchomości. Zgodnie ze stanowiskiem judykatury dokonana przez organy administracji publicznej ocena rzetelności sporządzonej opinii nie obejmuje wiadomości specjalnych, posiadanych przez biegłych z zakresu szacowania nieruchomości, a takie niewątpliwie są niezbędne na przykład przy doborze cech rynkowych, mających największy wpływ na ceny transakcyjne gruntów zajętych pod drogi. Organ administracji bada jedynie, czy przedstawiona opinia jest zgodna z przepisami prawa oraz czy jest spójna, logiczna i nie zawiera pomyłek. Ocena prawidłowości wyceny nieruchomości pod względem merytorycznym, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Organy orzekające w sprawie, a także sąd administracyjny, nie mogą dokonywać rozważań dotyczących zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości, a niezależnych od zmiany przeznaczenia gruntu w planie miejscowym, przyjęcia korzystnego bądź niekorzystnego położenia konkretnych działek. Oznaczałoby to bowiem, dokonanie samodzielnej wyceny nieruchomości, do czego zarówno organy, jak i sąd nie są uprawnione. W sprawie biegła trzykrotnie ustosunkowała się obszernie do zarzutów do operatu, które początkowo składali i dotychczasowi właściciele nieruchomości, jak i Prezydent Miasta S. Organ ten w odwołaniu od decyzji organu I instancji nie sformułował innych zarzutów, niż przedstawiane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W pierwszej kolejności należało zatem zweryfikować, czy zarzuty te nie wkraczają w domenę specjalistycznej wiedzy rzeczoznawcy. Taki właśnie charakter - niedopuszczalnych w świetle powyższych uwag – mają , w ocenie Sądu, zarzuty dotyczące zastosowanego w operacie przedziału poprawki, doboru nieruchomości do wyceny pomimo różnicy wielkości ocenianych działek i zastosowanych współczynników. Z kolei takie zarzuty, jak ocena przeznaczenia gruntów przyległych czy ustalenia stanu nieruchomości na konkretną datę, to okoliczności, które można było wyjaśnić na etapie postępowania odwoławczego, a organ odwoławczy nie może się ograniczać do oceny kontrolowanych decyzji. Zdaniem Sądu I instancji nie bez znaczenia dla oceny postępowania w drugiej instancji i wydanego rozstrzygnięcia kasacyjnego jest fakt, że kwestionujący wartość operatu szacunkowego uczestnik postępowania jest organem administracji publicznej, któremu znane są zakres i wymagany tryb weryfikacji operatu szacunkowego. Pomimo tego organ ten nie tylko nie zdecydował się na złożenie kontroperatu, ale nie złożył też wniosku o jego ocenę w trybie art. 157 u.g.n. Takie postępowanie podważa zasadę budowania zaufania obywateli do działań organów administracji publicznej, które winny dążyć do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w sposób zgodny z regułami procesowymi. Z obowiązku tego nie są również zwolnione organy, będące uczestnikami postępowania administracyjnego. Sąd zauważył także, że sporne nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa w październiku 2014 r. i w styczniu 2015 r., zaś właściciele dotychczasowi bezskutecznie oczekują na zapłatę słusznego odszkodowania od [...] lipca 2015 r. W skardze kasacyjnej Wojewody Łódzkiego zarzucono na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania: - obrazę art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", w zw. z art. 7, 12 § 1 K.p.a. na skutek niewłaściwej kontroli działalności organu i przyjęcie, że zasada szybkości postępowania ma prymat przed zasadą pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy; - obrazę art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 77 i 80 K.p.a. na skutek uznania, że dokonana przez organ odwoławczy ocena operatu szacunkowego wymagała wiedzy specjalistycznej; - obrazę art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i 15 K.p.a. na skutek uznania, że organ odwoławczy nie przeprowadził dodatkowego postępowania uzupełniającego mimo braku podstaw do uchylenia decyzji I instancji, podczas gdy analiza materiału sprawy wskazywała na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części z uwagi na wady operatu szacunkowego; - obrazę art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 136 K.p.a. na skutek przyjęcia, że organ odwoławczy nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, podczas gdy takowe było prowadzone w stosunku do działki nr 5422/9 oraz co do wartości dowodowej operatu. Na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego Wojewoda zarzucił: - obrazę art. 154 ust. 1 u.g.n. na skutek jego niewłaściwego zastosowania i uznania, że dokonana przez organ odwoławczy ocena operatu szacunkowego wymagała wiedzy specjalistycznej; - obrazę art. 4 pkt 17, 130 ust. 1 i 2, 156 ust. 1 u.g.n. na skutek niezastosowania tych przepisów oraz dokonanie mylnej oceny operatu szacunkowego jako opinii rzeczoznawcy majątkowego, której przydatność ocenia organ ustalający odszkodowanie. Wskazując na powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do żądania strony dotyczącego wypłaty odszkodowania za działkę nr [...], przy czym nie potwierdziły się wyjaśnienia tego organu, że kwestia ta została wyjaśniona w toku rozprawy administracyjnej. Operat szacunkowy pozostaje przy tym w sprzeczności z wymogami wynikającymi z rozporządzenia. Nie pozwalało to, kierując się zasadą szybkości postępowania, pominąć tego rodzaju uchybień. Operat szacunkowy nieruchomości, jak każdy inny dowód, podlega ocenie organu decyzyjnego. Na tę okoliczność przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Dalej wywodził, że w postępowaniu odwoławczym dokonano wnikliwej analizy całości operatu sporządzonego w sprawie i stwierdzono błędy merytoryczne oraz rachunkowe. Wadliwie przyjęto w nim skok poprawki w tabeli nr 2, odnoszącej się do cech rynkowych i ich procentowego udziału w rynku, w porównaniu ze skokiem tej poprawki tabeli nr 3, co miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Ponadto w operacie nie opisano stanu wycenianych działek na dzień wydania decyzji podziałowej, który był różny dla każdej z nich, co narusza § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia. Tego rodzaju uchybienia - zdaniem autora skargi kasacyjnej – nie były możliwe do usunięcia w postępowaniu odwoławczym, gdyż doprowadziłoby to do ustalenia nowej wartości wycenianych nieruchomości, co byłoby równoznaczne z wydaniem nowego operatu szacunkowego. Wobec wagi tego dokumentu nie mieściłoby się to w ramach dopuszczalnego postępowania dodatkowego i skutkować musiało koniecznością zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Postępowanie odwoławcze nie może zastępować postępowania przed organem I instancji, gdyż jest ono co do zasady postępowaniem weryfikującym zaskarżoną decyzję i tylko ewentualne uzupełnienie materiału sprawy następować może w granicach wynikających z art. 136 K.p.a. Z uwagi na treść art. 15 K.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności, dowód z operatu powinien zostać przeprowadzony przez organ I instancji. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej powtórzono wywód dotyczący stwierdzonych w postępowaniu przed organem II instancji wad operatu, podkreślając, że świadczy to - wbrew stanowisku Sądu I instancji - o przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Było przy tym dopuszczalne zweryfikowanie operatu pod kątem spełnienia przesłanek z art. 154 ust. 1 u.g.n. bez wkroczenia w zakres wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego. W operacie zabrakło przy tym opisu nieruchomości według stanu na dzień wydania decyzji podziałowej. Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2017 r., przychylił się do wniosku o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i w ustosunkowaniu się do skargi kasacyjnej poparł stanowisko zajęte przez Sąd I instancji, podkreślając że rola organu odwoławczego nie może sprowadzać się jedynie do funkcji kasacyjnej. Nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd dał prymat zasadzie szybkości postępowania przed zasadą prawdy obiektywnej, podkreślając, że art. 136 K.p.a. stanowi rozwinięcie zasady wynikającej z art. 7 K.p.a., a jego ratio legis było m.in. zapobieżenie tak długiemu postępowaniu, jakie miało miejsce w przedmiotowej sprawie (ponad dwa lata). Merytoryczna weryfikacja operatu powinna być dokonywana w trybie wynikającym z art. 154 u.g.n. i nie może dotyczyć wiadomości specjalnych biegłego. Na tę okoliczność przywołał orzeczenia sądów administracyjnych i wskazał, że ocena operatu dokonana przez organ odwoławczy dotyczyła szczegółowych sposobów i technik szacowania nieruchomości, a nie weryfikacji błędów rachunkowych. Dodatkowo podniósł, że okoliczność nieobjęcia treścią decyzji organu I instancji wyceny działki nr [...] była niesporna i dlatego skarżący nie złożył w tym zakresie odwołania, a złożony co do tej działki wniosek nie był popierany w toku postępowania administracyjnego i zostało to wyjaśnione też przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi. Zauważył ponadto, że zarzut naruszenia prawa materialnego został wadliwie skonstruowany, gdyż autor skargi kasacyjnej nie wskazał formy naruszenia wskazanych przepisów u.g.n. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. W związku z tym, że pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa. W świetle tak zakreślonego zakresu kognicji należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 138 § 2 K.p.a., który to przepis stanowił zasadniczą podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji i wobec tego powinien stanowić on wzorzec kontroli tej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W piśmiennictwie zwracano uwagę, że przepis ten wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznaczało, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zwraca się przy tym uwagę na przepis art. 136 K.p.a., przewidujący możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, z tą jedynie różnicą, że w sytuacji przewidzianej w art. 136 uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza organ odwoławczy, natomiast w przypadku określonym w art. 138 § 2 czyni to organ pierwszej instancji. W konsekwencji należy przyjąć, że różnica między przepisami art. 136 i 138 § 2 w omawianym aspekcie ma jedynie charakter ilościowy, a nie jakościowy, i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy (zob. A. Wróbel "Komentarz do art. 138 K.p.a." – System Informacji Prawnej LEX). Z powyższego wynikają dwa wnioski: - po pierwsze decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. należy stosować zatem ostrożnie, wyjątkowo, z uwzględnieniem okoliczności sprawy, stanowi bowiem odstępstwo od wynikającej z pozostałych przepisów art. 138 § 1 K.p.a. konstrukcji postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, którego zasadą powinno być ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ drugiej instancji, co sprzyja celowi szybkości i sprawności działania organów administracji; - po drugie przeprowadzenie kontroli legalności decyzji kasacyjnej polega na dokonaniu przez Sąd oceny, czy wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. było uzasadnione, a więc czy organ ten wykazał zaistnienie przesłanek uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem i nie można mówić o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie. Rola sądu administracyjnego, kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13 i z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Kontrola przeprowadzona na tym tle przez Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości. W skardze kasacyjnej zarzucono, że Sąd ten dał prymat zasadzie szybkości postępowania administracyjnego przed zasadą prawdy materialnej. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku tak postawionej tezy jednak nie potwierdza. Zwrócono w nim jedynie marginalnie uwagę na to, że sprawa toczy się od dłuższego czasu i powoduje to, że osoby uprawnione pozbawiane są należnego im słusznego odszkodowania. Zasadniczy wywód Sądu opierał się wszakże na analizie materiału sprawy pod kątem zasadności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Co do zarzutu pominięcia przez organ I instancji żądania strony dotyczącego ustalenia odszkodowania za działkę nr [...], stanowiącego w ocenie Wojewody jedną z zasadniczych przesłanek nakazujących uchylenie decyzji Starosty S., stwierdzić należy, że kwestia nieobjęcia rozstrzygnięciem o całości żądania strony może być konwalidowana wyłącznie w drodze żądania uzupełnienia decyzji przez stronę lub z urzędu przez organ decyzyjny na podstawie art. 111 § 1 K.p.a. W piśmiennictwie przyjmuje się trafnie, że strona może żądać uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia od organu administracji publicznej, który wydał decyzję obarczoną tym brakiem. Do uzupełnienia decyzji organu pierwszej instancji nie jest właściwy organ odwoławczy. Sporne jest, czy w sytuacji gdy organ administracji publicznej nie orzekł o całości żądań strony, a strona nie wniosła o uzupełnienie decyzji, dopuszczalne jest odwołanie strony od decyzji w części dotyczącej części jej żądania nierozstrzygniętej w decyzji. Według postanowienia SN z dnia 7 lipca 1988 r., III AZP 10/88, OSNCP 1990, nr 9, poz. 116: "W razie wniesienia odwołania dotyczącego części żądań strony nierozstrzygniętych w decyzji, organ pierwszej instancji powinien potraktować jego treść jako żądanie uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 K.p.a.). Organ odwoławczy, któremu przedstawiono jednak takie odwołanie, powinien wyjaśnić rzeczywiste intencje strony; w razie popierania odwołania powinien stwierdzić jego niedopuszczalność (art. 134 K.p.a.), w razie zaś oświadczenia, że chodzi o żądanie uzupełnienia decyzji organu pierwszej instancji - umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 i 2 w zw. z art. 140 K.p.a." [zob. A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do art.111 Kodeksu postępowania administracyjnego", System Informacji Prawnej LEX]). W rozpoznawanej sprawie skarżący takiego żądania nie zgłosił, organ odwoławczy nie podjął też żadnych kroków w kierunku wyjaśnienia z nim (ze skarżącym) tej kwestii, a zatem prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że nie mogło to być podstawą do wydania decyzji kasacyjnej. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjęto, że ocena mocy i wartości dowodowej operatu szacunkowego, dokonywana przez organ administracyjny nie może wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną biegłego. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Dotyczy to także wyboru nieruchomości podobnych, nadających się do szacunku przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących. Organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, czy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia. Wprawdzie bowiem tego rodzaju operat nie ma charakteru wiążącego i podlega ocenie organu administracyjnego, lecz jako dokument sporządzony przez eksperta (rzeczoznawcę majątkowego) dysponującego wiedzą fachową w dziedzinie szacowania nieruchomości, ma zarazem moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 K.p.a.), wobec czego ocena ta nie może wchodzić w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, ograniczając się do kontroli, czy zachowane zostały wszystkie przepisy prawa mające zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 801/15 i z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2540/16, zam. w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie postępowanie w tak zakreślonych granicach przeprowadził jedynie organ I instancji, który ostatecznie po dodatkowych wyjaśnieniach i rozprawie administracyjnej, zaakceptował ustalenia rzeczoznawcy, zawarte w operacie z dnia [...] grudnia 2015 r. Zgodzić się należało ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organ odwoławczy pomimo dostrzeżenia wad operatu szacunkowego nie skorzystał z możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w drodze zażądania odpowiednich wyjaśnień ze strony biegłego rzeczoznawcy czy też w drodze przeprowadzenia dodatkowej rozprawy administracyjnej. Wskazywane w skardze kasacyjnej czynności polegające na analizie treści operatu szacunkowego nie stanowią uzupełniającego postępowania dowodowego w rozumieniu art. 136 K.p.a. Przepis ten określa granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagać jednak będzie od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził właściwie, z poszanowaniem procedury administracyjnej, materiał dowodowy i czy właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Organ odwoławczy nie jest związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, co upoważnia organ odwoławczy do innej oceny zebranych (prawidłowo) dowodów niż dokonana przez organ pierwszej instancji. Również w tym przypadku organ odwoławczy nie jest obowiązany do gromadzenia dowodów i może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na materiale zawartym w aktach sprawy administracyjnej. Przepis art. 136 może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej (zob. A. Wróbel – op. cit. do art. 136 K.p.a.). Zgodzić się należało ze skarżącym kasacyjnie, że sporządzenie na nowo operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Uzasadnia to zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a., bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Tym niemniej konieczność ponownego opracowania operatu nie została w rozpatrywanej sprawie w jakikolwiek sposób wykazana. Autor skargi kasacyjnej wskazuje na niewłaściwy dobór nieruchomości porównawczych, ale ogranicza się w tej mierze do obszernego przywołania orzecznictwa sądowoadministracyjnego i wskazania popełnionych - w jego ocenie - przez biegłego typowych błędów rachunkowych (dotyczy to zastosowanych współczynników korygujących) czy opisu stanu działek w dniu wydania decyzji. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił przy tym z jakich względów tego rodzaju braki operatu nie mogą zostać uzupełnione lub wyjaśnione przez biegłego (rzeczoznawcę majątkowego) w postępowaniu odwoławczym. W takim stanie rzeczy nieuprawniona jest konkluzja zawarta w pkt. I.2 skargi kasacyjnej, że "wyeliminowanie stwierdzonych wad skutkowałoby uzyskaniem nowej wartości nieruchomości, a tym samym sporządzeniem nowego operatu szacunkowego". W ramach postępowania odwoławczego dopuszczalna jest bowiem każda korekta operatu szacunkowego, w tym także co do przyjętej wartości szacowanej nieruchomości i nie będzie to stanowiło naruszenia zasady dwuinstancyjności. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie tylko niektórych kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy nie jest władny w tych okolicznościach wydać decyzji korygującej rozstrzygnięcie sprawy, prowadziłoby do sytuacji, w której iluzoryczną stałaby się zasada dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym. W świetle powyższego za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 136 K.p.a., a w konsekwencji także powiązanych z nim przez skarżącego kasacyjnie przepisów odnoszących się do zasad postępowania dowodowego. Podobnie za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia przepisów praw materialnego, gdyż – jak już na wstępie wspomniano – przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie było rozstrzygnięcie merytoryczne, ale decyzja o charakterze kasacyjnym, a w takim wypadku kontrola sądowoadministracyjna ograniczać się musi do kwestii związanych z istnieniem przesłanek do jej podjęcia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.