II OSK 2520/17

Dnia 11 września 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Lucyna Krakowiak po rozpoznaniu w dniu 11 września 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. i Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 180/17 w sprawie ze skargi M. W. i Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 11 maja 2017 r., sygn. II SA/Gl 180/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. W. i Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej: SKO w B.) z [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza, oddalił skargę. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W decyzji z [...] października 2016 r. Starosta C. (dalej: organ I instancji) udzielił pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza dla R. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], ul. [...],[...] U. Od powyższej decyzji odwołanie w piśmie z [...] listopada 2016 r. wnieśli M. W. i Z. W., kwestionując możliwość wprowadzania gazów i pyłów do atmosfery w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości, jednocześnie podnosząc, że nie zostali uznani za stronę postępowania. W pismach z [...] listopada 2016 r. oraz z [...] grudnia 2016 r. skarżący wnieśli uzupełnienia odwołania. SKO w B. w decyzji z [...] grudnia 2016 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania wskazując, że zgodnie z art. 185 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Tym samym jest to katalog zamknięty, co powoduje, że wnoszący odwołanie nie mają statusu strony w tym postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. i Z. W. zarzucili: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 135 Prawa ochrony środowiska poprzez zaniechanie analizy cech i funkcji obszarów ograniczonego użytkowania, art. 28 k.p.a. w zw. z art. 185 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że skarżący nie są stroną postępowania, - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez skarżących, art. 134 k.p.a. poprzez wydanie decyzji stwierdzającej niedopuszczalność odwołania zamiast decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego oraz nadanie rozstrzygnięciu niewłaściwej formy w postaci decyzji, zamiast postanowienia, podnosząc jednocześnie zarzuty w stosunku do decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę SKO w B. przyznało, że właściwą formą rozstrzygnięcia powinno być postanowienie, co jednak pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Jednocześnie Kolegium w całości podtrzymało argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi. W piśmie z [...] kwietnia 2017 r. uczestnik postępowania R. S. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że wobec nierozstrzygnięcia merytorycznie odwołania skarżących, brak jest podstaw do kwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji. W piśmie z [...] kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżących wskazała na brak ustosunkowania się Starosty C. do możliwości negatywnego wpływu przedmiotowej emisji na klimat uzdrowiska w U. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżących wnosiła i wywodziła jak w treści skargi. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 185 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm., dalej: p.o.ś.) stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Według Sądu I instancji, wbrew stanowisku prezentowanemu przez stronę skarżącą, art. 185 p.o.ś. określa w sposób zamknięty krąg stron postępowania o wydanie pozwolenia, wskazując, że są to prowadzący instalację oraz władający powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania, jeżeli został on utworzony w związku z eksploatacją instalacji. Skoro obszar taki w rozpoznawanej sprawie nie został utworzony, jak wynika z akt sprawy, SKO w B. trafnie wskazało, że skarżący przymiotu strony w tym postępowaniu nie posiadają. Sąd I instancji nie podzielił przekonania skarżących, że skoro obszar ograniczonego użytkowania pełni tę samą funkcję co strefa ochronna, to położenie nieruchomości skarżących w strefie ochronnej jest równoznaczne położeniu w obszarze ograniczonego użytkowania. W skardze kasacyjnej M. W. i Z. W. zaskarżyli w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie w to miejsce o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji SKO w B. z [...] grudnia 2016 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty C. z "[...] października 2016 r.", znak [...], udzielającą pozwolenia na wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza dla R. S., prowadzącego działalność gospodarczą pn. [...], ul. [...],[...] U.. Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię: - art. 135 p.o.ś. poprzez zaniechanie analizy funkcji i celów obszarów ograniczonego użytkowania jako instytucji prawnych zastępujących strefy ochronne tworzone na podstawie art. 71 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, przy czym prawidłowa analiza celów i funkcji obszarów ograniczonego użytkowania prowadzi do wniosku, że obszar ograniczonego użytkowania pełni analogiczne funkcje jak strefa ochronna; - art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (k.p.a.) w związku z art. 185 p.o.ś. poprzez przyjęcie, że Państwo M. Z. W. jako właściciele nieruchomości dz. ewid. nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...], na której znajduje się instalacja powodująca emisję, nie posiadają przymiotu strony w toczącym się postępowaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z powodu udzielenia R. S. pozwolenia emisyjnego na terenie uzdrowiska U. są emitowane do atmosfery takie substancje jak: toluen, ksylen, formaldehyd, etylobenzen, 4-metylopentan-2-on, pył zawieszony 2,5 oraz pył zawieszony 10. Skarżący kasacyjnie podnoszą, że Sąd I instancji w swoim rozstrzygnięciu nie dokonał analizy funkcji i celów, dla których ustanawiano strefy ochronne i obszary ograniczonego użytkowania. Zdaniem skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji nie rozważył w ogóle tego, że obszar ograniczonego użytkowania pełni tę samą funkcję, co strefa ochronna. Z tego też względu położenie nieruchomości Państwa W. w strefie ochronnej odpowiada położeniu w obszarze ograniczonego użytkowania, co na mocy celowościowej i funkcjonalnej wykładni art. 185 p.o.ś. uzasadnia uznanie ich przymiotu strony w przeprowadzonym postępowaniu. Sąd I instancji zaakceptował pośrednio to, że Starosta C. w ogóle nie badał tego, czy wokół zakładu produkcji wyrobów z gumy został utworzony obszar ograniczonego użytkowania lub strefa ochronna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 135 p.o.ś. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że przepis ten składa się z sześciu ustępów. Skarżący kasacyjnie nie wskazali, której jednostki redakcyjnej art. 135 p.o.ś. dotyczy zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej. Z treści jej uzasadnienia wynika, że skarżący kasacyjnie uważają, że wokół nieruchomości, na której R. S. prowadzi działalność gospodarczą, powinien być utworzony obszar ograniczonego użytkowania. Stanowisko skarżących kasacyjnie jest błędne. Z treści art. 135 ust. 1 p.o.ś. jednoznacznie wynika, że obszar ograniczonego użytkowania może być utworzony tylko dla: dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej. Ustawodawca przewidział możliwość utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania jedynie dla instalacji służących do prowadzenia działalności mającej cechy użyteczności publicznej. Wyliczenie kategorii instalacji w art. 135 ust. 1 p.o.ś., dla których istnieje możliwość utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, ma charakter zamknięty. Oznacza to, że tylko dla tych instalacji może być utworzony obszar ograniczonego użytkowania. R. S. nie prowadzi instalacji, które zostały wymienione w art. 135 ust. 1 p.o.ś. Z tego powodu brak jest podstaw do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania w niniejszej sprawie. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 185 p.o.ś. Odnosząc się do tego zarzutu powtórzyć należy uwagę, że nie jest on prawidłowo sformułowany. Artykuł 185 p.o.ś. składa się kilku jednostek redakcyjnych, a skarżący kasacyjnie nie wskazali, której z nich dotyczy zarzut. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie zarzucają naruszenia art. 185 ust. 1 p.o.ś. Treść art. 185 ust. 1 p.o.ś. wyraźnie ogranicza krąg stron postępowania w postępowaniu dotyczącym wydawania pozwoleń emisyjnych jedynie do prowadzącego instalację, której dotyczyć ma pozwolenie, oraz do podmiotów władających powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania, jeśli został on utworzony w związku z eksploatacją instalacji (zob. wyroki NSA: z 23 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1367/17, LEX nr 2466877; z 27 marca 2019 r., sygn. II OSK 819/17, LEX nr 2705376). Artykuł 185 ust. 1 p.o.ś. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. regulującego ogólną zasadę uznawania za stronę postępowania każdego podmiotu, który ma w danej sprawie interes prawny. Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.