IV SA/Wa 47/17

Dnia 18 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi R. J. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Zaskarżonym orzeczeniem, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z [...] sierpnia 2016 r., którym - na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) - odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji – budowa dwu budynków gospodarczych: jeden z funkcją magazynku, o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 35 m2, niezwiązanego na stałe z gruntem, drugi z funkcją socjalną o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 50 m2, na terenie działki ew. nr [...] (obr. [...], gm. [...]). Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy było prowadzone na wniosek p. R. J., zwanego dalej "Inwestorem". Uzasadniając postanowienie przywołano m. in. następujące okoliczności faktyczne i uwarunkowania prawne sprawy: - decyzje o warunkach zabudowy są uzgadniane w zakresie wystąpienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdy: "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1"; w przepisie odwołano się więc do konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych; ich wystąpienie obliguje do pozytywnego uzgodnienia decyzji, zaś brak - do odmowy; pierwsza ze wskazanych okoliczności (teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne) zachodzi wtedy, gdy inwestycja ma przeznaczenie leśne, np. budynek ma być wykorzystywany dla potrzeb gospodarki leśnej (ta przesłanka jest rozważana w rozpatrywanym przypadku); druga z okoliczności (teren objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc) zachodzi, gdy została wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów, a następnie w planie miejscowym dokonano tej zmiany, - z powyższego wynika, że na gruntach leśnych są możliwe inwestycje, związane z prowadzeniem gospodarki leśnej, - z przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że inwestycja ma służyć gospodarce leśnej, - w takiej sytuacji organ przywołał następujące uwarunkowania prawne: - właściciel lasu jest zobowiązany, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2015 r. poz. 2100 ze zm.), do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania - w szczególności do: zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) oraz naturalnych bagien i torfowisk, ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu, pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej, przebudowy drzewostanu, racjonalnego użytkowania lasu w sposób trwale zapewniający optymalną realizację wszystkich jego funkcji przez: pozyskiwanie drewna w granicach nieprzekraczających możliwości produkcyjnych lasu, pozyskiwanie surowców i produktów ubocznego użytkowania lasu w sposób zapewniający możliwość ich biologicznego odtwarzania, a także ochronę runa leśnego; - gospodarka leśna natomiast - zgodnie z art. 6 ust 1 pkt. 1 ustawy o lasach - to - działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu; - właściciel lasu, będący osobą fizyczną, nie ma obowiązku wykonywania wszystkich zadań z zakresu prowadzenia gospodarki leśnej; działalność leśna w zakresie urządzania lasu, powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną oraz realizacja pozaprodukcyjnych funkcji lasu nie jest wykonywana przez właściciela lasu będącego osobą fizyczną; odnośnie zadań w lasach stanowiących własność osób fizycznych, to starosta jest zobowiązany do prowadzenia wielu zadań z zakresu gospodarki leśnej (m.in. sporządzenie uproszczonego planu urządzenia lasu, legalizacja pozyskanego drewna); - wobec tego właściciel lasu, będący osobą fizyczną, nie prowadzi w swoim lesie całokształtu gospodarki leśnej, a jedynie jest zobowiązany do trwałego utrzymania i zapewnienia ciągłości użytkowania swojego lasu; - zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o lasach, w ramach sprawowanego zarządu, Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami, związanymi z gospodarką leśną; w związku z prowadzoną działalnością w lasach znajdują się leśniczówki (budynki wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej); w Lasach Państwowych przeciętna powierzchnia, dla której jest lokalizowana leśniczówka, wynosi 1200 - 1500 ha i jest to też przeciętna powierzchnia leśnictwa; wynika ona z rozmiaru zadań i prac do wykonania, w związku z prowadzeniem gospodarki leśnej, - zasadne jest wobec tego twierdzenie, że rozmiar prac - na powierzchni 5,60 ha - wynikający tylko z obowiązku trwałego utrzymania i zapewnienia ciągłości użytkowania swojego lasu, nie uzasadnia konieczności wybudowania budynków, przeznaczonych dla potrzeb gospodarki leśnej; potwierdza to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 września 2013 r. (sygn. akt. IV SA/Wa 947/13 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), gdzie wskazano m.in.: "Sąd stwierdza, że właściciel lasu będący osobą fizyczną nie ma obowiązku wykonywania wszystkich zadań z zakresu prowadzenia gospodarki leśnej. Działalność leśna w zakresie urządzania lasu, powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną oraz realizacja pozaprodukcyjnych funkcji lasu nie jest wykonywana przez właściciela lasu będącego osobą fizyczną. Odnośnie zadań w lasach stanowiących własność osób fizycznych to starosta zobowiązany jest do prowadzenia wielu zadań z zakresu gospodarki leśnej, [...] właściciel lasu będący osobą fizyczną nie musi prowadzić w swoim lesie całokształtu gospodarki leśnej, a jedynie zobowiązany jest do trwałego utrzymania i zapewnienia ciągłości użytkowania swojego lasu. Do takiej działalności na obszarze leśnym o pow. [...] ha nie jest zdaniem Sądu konieczna budowa budynków (w tym budynku mieszkalnego) [....] rozmiar prac na powierzchni [...] ha wynikający z obowiązku trwałego utrzymania i zapewnienia ciągłości użytkowania swojego lasu nie uzasadnia konieczności wybudowania budynku przeznaczonego dla potrzeb gospodarki leśnej wraz z częścią mieszkalną oraz budowie niezbędnej infrastruktury technicznej."; argumentację tą potwierdził wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lipca 2015 r sygn. (akt II OSK 3066/13 – dostępny w CBOSA), - okoliczności wskazane z zażaleniu Inwestora nie stanowią przesłanek umożliwiających uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji; wskazano w nim, że teren inwestycji jest oznaczony w ewidencji gruntów, jako las (symbol Ls); zgodnie z uproszczonym planem urządzenia lasu, obowiązującym od 1 stycznia 2010 r. 31 grudnia 2019 r. dla wsi [...] gmina [...], jest to drzewostan wydzielenie 13g - 10 So 65 lat, zadrz. 0,9, wydzielenie 13h- 6Brz2So2Św 31 lat, zadrz. 0,6 oraz wydzielenie 13i - lOSo 65 lat - Klasa Odnowienia; w zażaleniu Inwestor wskazał, że zamierza prowadzić fermę jeleniowatych; stwierdził: "nie ma przepisów w polskim prawie, które zabraniałyby hodowli zwierząt jeleniowatych w lasach prywatnych"; dlatego – jego zdaniem - budynki gospodarcze, które zamierza wybudować mają służyć nie tylko gospodarce leśnej, ale także hodowli zwierząt; zamiar prowadzenia przez Inwestora fermy jeleniowatych nie ma jednak znaczenia dla oceny możliwości wzniesienia budynków na gruncie sklasyfikowanym jako las; w treści zażalenia przyznano, że prowadzenie tego typu fermy jest normalną działalnością rolniczą; przepisy ustawy o lasach stanowią zaś, że lasem jest także grunt związany z gospodarka leśną. zajęty pod wykorzystywanie dla potrzeb gospodarki leśnej, w tym budynki i budowle; z treści zażalenia wynika, że planowanej budynki tylko w minimalnym stopniu byłyby związane z prowadzeniem gospodarki leśnej; w istocie są one potrzebne w związku z zamiarem prowadzenia fermy jeleniowatych, a więc z działalnością rolniczą, - odnosząc się do pytań, sformułowanych w końcu zażalenia, oraz odwołań do Konstytucji RP stwierdzono, że nie dotyczą one postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, prowadzonego przez organ I. instancji, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor w skardze sformułował następująca argumentację: - kwestionuje dotychczasową politykę Lasów Państwowych; w myśl przepisów, które nie są adekwatne do sprawy Inwestora, działają one na szkodę właścicieli lasów prywatnych takich jak Skarżący oraz Państwa Polskiego; blokują bowiem rozwój społeczności lokalnych, - orzeczenie odmowne wydano wobec luk prawnych w przepisach; tymczasem w aktach prawa polskiego można powołać się na konkretne artykuły Konstytucji, - Inwestor pragnie wzbogacić bioróżnorodnie część terenu leśnego na działce ew. nr [...], poprzez połączenie dwóch funkcji gospodarowania lasem - hodowla zwierząt leśnych z gospodarką leśną; chce wykorzystać naturalne walory danego terenu, nie ingerując w środowisko naturalne, przy jednoczesnym samozatrudnieniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty, sformułowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu. W sprawie bezsporne są istotne fakty – w jaki sposób dany użytek, na dzień ubiegania się o ustalanie warunków zabudowy jest odnotowany w ewidencji gruntów i budynków oraz, jaki ma być cel jego zabudowy. Wobec niespornych, istotnych uwarunkowań faktycznych konkluzje organu, jak i wyrażone oceny są generalnie trafne. Ich ponowne przytaczanie byłoby zbędne z uwagi na uprzednie szczegółowe zreferowanie. Sąd przyjmuje je za własne, z uwzględnieniem zastrzeżenia, sformułowanego w końcowej części uzasadnienia. Trafnie skonstatował organ administracji, że realizacja danego przedsięwzięcia jest niedopuszczalna, wobec treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla prawidłowego określenia zakresu ograniczeń, wynikających ze wskazanej regulacji, trzeba mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.). Ochrona gruntów leśnych jest realizowana przede wszystkim poprzez ograniczanie ich przeznaczenia na cele nieleśne i nierolne (art. 3 ust. 2 pkt 3), przy czym ustawa o lasach egzemplifikuje formalnie i materialnie, gdy grunty leśne mogą być przeznaczony do produkcji rolnej (art. 13 ust. 2 i 3). Dany przypadek nie występuje w rozpatrywanej sprawie. Poszukując znaczenia wskazanych regulacji trzeba więc uwzględnić, wprost wyrażoną wolę prawodawcy, aby - poza wskazanymi wyjątkami (możliwości i procedury wyłączenia gruntów z produkcji) – grunty, stanowiące lasy, były wykorzystane właśnie na cele produkcji leśnej. W tym kontekście trzeba odczytać treść regulacji, których rozumienie ma znaczenie dla zapewnienia celu, jaki przyświecał prawodawcy - wykorzystywania gruntów leśnych wyłącznie dla produkcji w danym zakresie. Wyjątków od zasady nie można przy tym interpretować rozszerzająco. Stosownie rozumieć należy więc także regulacje zakreślające, co należy rozumieć jako lasy. Kluczowe znaczenie normatywne ma tu definicja, zawarta w art. 3 ustawy o lasach, w kontekście art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nazbyt szerokie wykładanie definicji, zakreślającej co stanowi faktycznie las, skutkowałoby iluzorycznością ochrony gruntów, wykorzystywanych dotąd do produkcji leśnej. Prawodawca wskazuje, że gruntami leśnymi są także te, pod budynkami wykorzystywanymi do potrzeb gospodarki leśnej (art. 3 pkt 2 ustawy o lasach), zakreślając stosunkowo ogólnie, co należy rozumieć pod tym pojęciem (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy). Objęto nim m.in. gospodarowanie zwierzyną. Zdaniem Skarżącego, taka redakcja przepisów pozwala na uznanie, jakoby obiekty, które miałyby być przeznaczone do hodowli zwierząt występujących też w lasach (jeleniowate), stanowiły obiekty, o których mowa w art. 3 pkt 2, a więc ich realizacja nie wymagałaby wyłączenia gruntu leśnego z produkcji. Tego rodzaju wykładni przepisów nie sposób jednak uznać za poprawną. Jest ona bowiem oparta na założeniu, że dopuszczalna jest lokalizacja w obrębie terenów leśnych wszelkich obiektów, które potencjalnie mogą służyć gospodarce leśnej. Tymczasem oczywistym ratio legis zamieszczenia wskazanego przepisu art. 3 pkt 2 ustawy o lasach było umożliwienie – bez rygorów formalnych, związanych wyłączaniu gruntów z produkcji - realizacji na terenach lasów infrastruktury niezbędnej dla funkcjonowania kompleksów leśnych i gospodarowanie na ich terenie (patrz stosowane, wynikające z praktycznych potrzeb, stosowane normatywy, gdy chodzi o lokalizację leśniczówek), Nie chodzi zaś o lokalizowanie tej, która potencjalnie może być tylko do tego przydatna. Zasadnie wprawdzie wskazuje Skarżący, że możliwe jest stosowanie wprost norm konstytucyjnych. Nie może to jednak prowadzić do odczytywania przepisów w sprzeczności z ich brzmieniem (w tym pomijania znaczenia niektórych w systemie prawnym), gdy ich zastosowanie nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z wartościami chronionymi ustawą zasadniczą. Trzeba mieć na względzie, że Konstytucja chroni w istocie prawo własności, lecz równocześnie deklaruje konieczność ochrony środowiska, jako dobra o charakterze ogólnonarodowym (art. 5, 31 ust. 3, art. 68, 74 ust. 2, art. 86) - w tym zasobów przyrodniczych kraju. Należą do nich kompleksy gruntów rolnych i leśnych. Stosowne ważenie, którym z tych dóbr dawać pierwszeństwo jest generalnie domeną prawodawcy. Jedynie, gdy po odkodowaniu treści regulacji, z uwzględnieniem założenia, że prawodawca działał racjonalnie, uzasadniona byłaby konkluzja, że dana norma nie znajduje oparcia w żadnych regułach, jakie wywodzi się z Konstytucji, bądź, gdy wyrażone w ustawie zasadniczej wartości pozostają w danym kontekście w opozycji a - ustalając regułę na szczeblu ustawowym - nie uwzględniono ich kolizji w sposób właściwie wyważony, przy czym dysproporcja ma charakter oczywisty, zasadne jest bezpośrednie odwołanie do przepisów ustawy zasadniczej. Przy tym, oceny zgodności ustaw z Konstytucją dokonuje ostatecznie Trybunał Konstytucyjny, zaś sądy administracyjne mogą doń kierować w danym przedmiocie stosowne pytania prawne (istnieją wyłącznie wyjątki od tej reguły). Z kolei stronom, dopatrującym się niekonstytucyjności przepisu, przysługuje prawo wniesienia skargi konstytucyjnej. Sąd natomiast nie dopatrzył się przesłanek, aby skorzystać z przysługujących mu w danym zakresie prerogatyw. Chybiony są w prawdzie te wywody organu administracji gdzie podkreślano, że obowiązek prowadzenie gospodarki leśnej, w zakresie wykraczającym poza odnawianie drzewostanów i ich pozyskiwanie, nie należy do osób fizycznych. Wywodzono to stąd (przywołując stosowne tezy z orzecznictwa), że określone zadania mają być w pewnym zakresie – w myśl ustawy - wykonywane także przez właściwe organy administracji czy instytucje odpowiedzialne za zarządzaniem zasobami leśnymi Skarbu Państwa (gospodarstwo leśne – "Lasy Państwowe"). Nie wyłącza to jednak a priori możliwości realizacji określonych czynności, związanych z gospodarką leśna, przez osoby spoza struktur administracji publicznej oraz zarządzających lasami państwowymi (tezy takie nie były bynajmniej wyrażone w przytaczanych fragmentach uzasadnień). O ile osoba fizyczna zarządzałaby faktycznie kompleksem leśnym o na tyle znacznej powierzchni, że racjonalnym byłoby zrealizowanie w jego obrębie zabudowy, niezbędnej do zapewnienia prawidłowej gospodarki, zajęcie gruntów stosownymi obiektami nie skutkowałaby utrata przez nich charakteru leśnego. W takim przypadku wyłączenie gruntów z produkcji nie byłoby konieczne a wymaganie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym byłoby spełnione. Tego rodzaju przypadek, co nie sporne, nie występuje jednak w rozpoznawanej sprawie. Wobec nieznacznego obszaru lasu pozostającego w zarządzie Inwestora, nie można było uznać za racjonalną hodowli jeleniowatych w kontekście prowadzenie gospodarki zwierzyną na danym obszarze (patrz argumentacja skargi o zamiarze wzbogacenia bioróżnorodności części terenu leśnego). W takiej sytuacji pewne uchybienia w zaskarżonym akcie, gdy chodzi o argumentację prawną (wywody z których można wnosić, że Inwestor, jako osoba fizyczna, nie mógł a priori prowadzić gospodarki leśnej w zakresie gospodarowania zwierzyną), nie mogły mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Trafnie przyjęto, że brak jest możliwości uzgodnienia projektu decyzji, bowiem planowane przedsięwzięcie faktycznie nie służyłoby gospodarce leśnej. Lokalizacja planowanych obiektów byłaby wobec tego możliwa jedynie o ile grunty zostałyby uprzednio wyłączone z produkcji leśnej (nie stanowiły już lasów). Sąd nie spostrzegł także z urzędu wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za wyeliminowaniem go z obrotu prawnego. Oddalił więc skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).