II OW 54/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 11 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza N. z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem N. a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w W. przez wskazanie organu właściwego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia postanawia: wskazać Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. jako organ właściwy w sprawie. Sygn. akt II OW 54/19 POSTANOWIENIE Dnia 11 września 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 11 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w N. o dopuszczenie do udziału w sprawie z wniosku Burmistrza N. z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem N. a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w W. przez wskazanie organu właściwego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia postanawia: odmówić [...] sp. z o.o. z siedzibą w N. dopuszczenia do udziału w sprawie. W piśmie z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], Burmistrz N. (dalej: Burmistrz) wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w W. (dalej: RDOŚ) przez wskazanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. jako organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie elementów infrastruktury Portu Lotniczego [...]. Planowane przedsięwzięcie ma polegać na rozbudowie i budowie nowych płyt postojowych, budowie drogi pożarowej oraz fragmentu drogi dojazdowej, a także rozbudowie systemu odwonienia i oczyszczania wód opadowych i roztopowych z dodatkowych powierzchni szczelnych. Inwestycja będzie realizowana w granicach nieruchomości [...], obręb [...] w gminie miejskiej N., powiat n., województwo m., na terenie [...] Portu Lotniczego [...]. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz wskazał, że pismem z [...] kwietnia 2019 r. RDOŚ przekazał mu, w trybie art. 65 § 1 k.p.a., wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w N. z [...] lutego 2019 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. Zdaniem Burmistrza, zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 z późn. zm., dalej: u.o.o.ś.), właściwym rzeczowo i miejscowo do wydania przedmiotowej decyzji środowiskowej jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. Na podstawie ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. w sprawie szczególnych zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1380 ze zm.) inwestycja w zakresie lotniska użytku publicznego to budowa, przebudowa lub rozbudowa lotniska użytku publicznego lub urządzeń i obiektów do obsługi ruchu lotniczego. Jak podkreślił Burmistrz, niewątpliwie rozbudowa płyt postojowych i pozostałej infrastruktury objętej wnioskiem stanowi rozbudowę lotniska użytku publicznego. Takim lotniskiem zaś jest Port Lotniczy [...]. Dalej, Burmistrz stwierdził, że rozbudowa ww. lotniska jest inwestycją w zakresie lotniska użytku publicznego bez względu na to, na podstawie jakiej następczej decyzji inwestycyjnej będzie realizowana. Co więcej, decyzją z [...] sierpnia 2012 r. ([...]) Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zatwierdził przebieg granicy części lotniczej Lotniska [...]. Z załącznika do przedmiotowej decyzji wynika, że nieruchomości, na których będzie realizowane przedmiotowe przedsięwzięcie, znajdują się w granicach części lotniczej lotniska. Oznacza to, że organem właściwym do wydania decyzji dla przedmiotowego przedsięwzięcia, tj. przedsięwzięcia polegającego na realizacji inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. w sprawie szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego, jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego RDOŚ, w piśmie z [...] czerwca 2019 r., stwierdził, że we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie elementów infrastruktury Portu Lotniczego [...] wskazano, że będzie ona niezbędna do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co wyklucza właściwość RDOŚ z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. e u.o.o.ś. Na podstawie tego przepisu organ ten jest właściwy do wydania takich decyzji w przypadku przedsięwzięć polegających na realizacji inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego. Jeśli inwestor wskazuje, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach potrzebna jest do uzyskania pozwolenia na budowę, a nie do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego, to jednoznacznie wyklucza to procesowanie w trybie takiej specustawy, a w konsekwencji – wyklucza właściwość RDOŚ. W związku z powyższym, zdaniem RDOŚ, w sprawie właściwym organem do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach będzie wójt, burmistrz lub prezydent miasta, zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 4 u.o.o.ś., w tym przypadku – Burmistrz N. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W niniejszej sprawie doszło do sporu kompetencyjnego. Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. W celu rozstrzygnięcia ww. sporu istotne jest ustalenie, czy planowana na terenie Portu Lotniczego [...] inwestycja, mieszcząca się w jego granicach i zgodnie z kartą informacyjną przedsięwzięcia, polegająca na rozbudowie elementów infrastruktury tego portu lotniczego, stanowi przedsięwzięcie podlegające regulacji art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. e, u.o.o.ś. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Burmistrza N. Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś. przez "przedsięwzięcie" rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Na potrzeby ustalenia właściwości organu ustawodawca nie wprowadza odrębnej kategorii samodzielnych przedsięwzięć realizowanych w ramach jednego, większego przedsięwzięcia i na różnych jego etapach. Przeciwnie, celem ustawy jest m.in. zagwarantowanie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla całego realizowanego przedsięwzięcia przez jeden, kompetentny organ, co zapewni nie tylko rzetelność, ale i spójność tej oceny oraz postępowania ją poprzedzającego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II OW 142/18, LEX nr 2 610892). Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1380 ze zm., dalej: specustawa), inwestycją w zakresie lotniska użytku publicznego jest budowa, przebudowa lub rozbudowa lotniska użytku publicznego lub urządzeń i obiektów do obsługi ruchu lotniczego. Natomiast przez urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego rozumie się urządzenia i obiekty służące do realizacji przez Polską Agencję Żeglugi Powietrznej zadań w zakresie zapewnienia służb żeglugi powietrznej, zarządzania przestrzenią powietrzną oraz zarządzania przepływem ruchu lotniczego, a także lotnicze urządzenia naziemne zarządzającego lotniskiem. Nie ulega wątpliwości, że planowane przedsięwzięcie, polegające na rozbudowie i budowie nowych płyt postojowych, budowie drogi pożarowej oraz fragmentu drogi dojazdowej, a także rozbudowie systemu odwodnienia i oczyszczania wód opadowych i roztopowych z dodatkowych powierzchni szczelnych na terenie Portu Lotniczego [...], jest nie tylko technologicznie związane z lotniskiem, ale także znajduje się w jego granicach i wiąże się z obsługą ruchu lotniczego. Dzieje się tak bez względu na założenie inwestora, na którym też oparto odpowiedź na wniosek, że inwestycja ta zostanie zrealizowana w oparciu o pozwolenie na budowę. Wobec powyższego, na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. e, u.o.o.ś. organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w przypadku przedsięwzięć polegających na realizacji inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z 12 lutego 2009 r. w sprawie szczególnych zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego, jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. art. 22 § 2 k.p.a., wskazał Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE W piśmie z [...] sierpnia 2019 r., [...] sp. z o.o. z siedzibą w N. (dalej: Port Lotniczy) złożył wniosek o dopuszczenie go do udziału w sprawie z wniosku Burmistrza N. z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem N. a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w W. przez wskazanie organu właściwego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wniosku Port Lotniczy stwierdził, że jako wnioskodawca w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie elementów infrastruktury Portu Lotniczego [...], pozwalającej na dalszy rozwój lotniska, ma interes prawny w rozstrzygnięciu ww. sporu kompetencyjnego. Wnioskodawca przedstawił także swoje stanowisko w sprawie, wskazując Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. jako organ właściwy w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Na podstawie art. 32 p.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Z kolei udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a.). Jak podkreśla się w doktrynie, redakcja art. 33 § 2 p.p.s.a. wskazuje na to, że użyte w nim określenie "tego postępowania" dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, w którym ma być skontrolowany wydany uprzednio akt, czynność lub bezczynność. Uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie tego przepisu może zatem stać się podmiot, któremu przysługiwała legitymacja materialnoprawna w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, ale który w tym postępowaniu nie brał udziału, bo tylko wtedy wynik postępowania sądowoadministracyjnego może dotyczyć jego interesu prawnego. Przepis ten będzie miał zastosowanie także wtedy, gdy uprzednio nie toczyło się żadne postępowanie, w którym miałby brać udział podmiot ubiegający się o przyznanie mu statusu uczestnika. W orzecznictwie można dostrzec tendencję do wąskiego rozumienia użytego w art. 33 § 2 pojęcia "postępowanie administracyjne", ze wskazaniem, że dotyczy ono tylko postępowania jurysdykcyjnego. W takim przypadku krąg osób, które w trybie art. 33 § 2 mogą stać się uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego, ogranicza się przede wszystkim do osoby, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym jako strona. Przepis nie ma natomiast zastosowania w przypadkach, gdy przedmiotem zaskarżenia jest akt wydany, lub czynność podjęta, poza postępowaniem jurysdykcyjnym (Woś Tadeusz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016, Komentarz do art. 33 p.p.s.a.). O istnieniu interesu prawnego przesądzają zatem przepisy prawa materialnego. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2553/18, LEX nr 2 620 065). W niniejszej sprawie z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie wystąpił Port Lotniczy, który swój interes prawny wywodzi z faktu złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przez niego przedsięwzięcia. W odniesieniu do przywołanych przepisów należało stwierdzić, że wnioskodawca nie legitymuje się interesem prawnym do uznania go za uczestnika postępowania. Port lotniczy nie wskazał na konkretną normę prawa materialnego, z której wynikałby jego interes prawny, a przedstawił jedynie swój pogląd w sprawie. Choć w rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego wnioskodawca ma interes faktyczny, to spór ten, jako efekt czynności podjętych poza postępowaniem jurysdykcyjnym, nie dotyczy jego interesu prawnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.