III SA/Gd 251/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu w dniu 12 września 2019 r. na rozprawie sprawy ze skargi V. P. na czynność Starosty [...] z dnia 11 sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej V. P. ze Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu. V.P., po uprzednim wezwaniu pismem z dnia 11 stycznia 2019 r. Starosty do usunięcia naruszenia prawa, wniosła skargę na zawiadomienie Starosty o wprowadzonych zmianach w danych ewidencyjnych z dnia 11 sierpnia 2003 r. nr [...]. Zaskarżone zawiadomienie o wprowadzonych zmianach w danych ewidencyjnych zostało wydanie na podstawie § 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. 2019 poz. 393). Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności dokonanej z urzędu w 2003 r. w drodze czynności materialno-technicznej, polegającej na zmianie oznaczenia gruntu działek o numerach [...] oraz [...] w ewidencji gruntów z oznaczenia B-LsVI na oznaczenie LsVI bez podstawy prawnej, położonych w obrębie katastralnym w miejscowości R.. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zaskarżonej zmiany dokonano z urzędu w drodze czynności materialno - technicznej bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, nie w drodze decyzji administracyjnej, bez powiadomienia właściciela o dokonanej zmianie, co naruszyło prawo skarżącej do wniesienia środka odwołania lub zaskarżenia oraz prawo własności przez bezprawną ingerencję w to prawo. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o odrzucenie skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał na przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną na drodze ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), mający zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na treść normy intertemporalnej wyrażonej w art. 17 ust. 2 ww. ustawy nowelizującej, stwierdzając, że nie sposób uznać, ażeby o dokonanej czynności materialno-technicznej skarżąca dowiedziała się dopiero po 15 latach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem działań lub zaniechań administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma ograniczony charakter, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Sąd administracyjny przed merytorycznym rozpoznanie skargi bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega jego kontroli. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) 1 postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. § 2a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2a punkt 1 i 2 oraz ust. 2b pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 162, zwana dalej: p.g.k.), aktualizacja operatu ewidencyjnego dokonywana jest z urzędu lub na wniosek właścicieli przedmiotu własności, którego zmiany mają dotyczyć i następuje w drodze czynności materialno-technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. Zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zmiany danych ewidencyjnych zostały uregulowane w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. nr 38, poz. 454 ze zm.). Zgodnie z przepisami rozporządzenia, wprowadzenie zmian ewidencyjnych mogło nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko zawiadamia, albo w drodze decyzji. Organ wydaje decyzję, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. W pozostałych przypadkach, stosownie do § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego w dacie dokonania wpisu następowała poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dokonanie takiego wpisu miało (i ma obecnie) charakter czynności materialno-technicznej. Czynność materialno-techniczna wprowadzenia zmiany aktualizującej operat ewidencji gruntów i budynków jest czynnością podjętą w zakresie administracji publicznej, jej dokonanie wynika z realizacji nałożonego na starostę, jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, obowiązku prowadzenia operatu ewidencji gruntów i budynków oraz utrzymania tego operatu w stanie aktualności, w ramach zadania z zakresu administracji rządowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że wprowadzana przez starostę z urzędu w drodze czynności materialno-technicznej zmiana aktualizująca operat ewidencji gruntów i budynków, o której starosta tylko zawiadamia w trybie § 49 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, nie ma charakteru aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie przysługuje na nią skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. postanowienie WSA w Krakowie z 19 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 846/13, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 30 lipca 2018 r. sygn. VIII SA/Wa 505/18, postanowienie WSA w Opolu z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. II SA/Op 203/19, postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 27 marca 2017 r. sygn. II SA/Gl 1057/16). Celem regulacji z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest umożliwienie sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym), zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne (państwowe i niepaństwowe) jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania (zob. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r. - komentarz do art. 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 2 pkt 8 p.g.k., przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Podkreślenia wymaga, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd też ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Oznacza to, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Ewidencja gruntów, pełni funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 389/10, wyrok NSA z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1639/16, postanowienie WSA w Opolu z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. II SA/Op 203/19). Fakt, że zaskarżona czynność została podjęta przez organ administracji w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie oznacza, że dotyczy ona uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - w tym wypadku p.g.k. W niniejszej sprawie Starosta dokonał zmiany danych ewidencyjnych z urzędu w drodze czynności materialno-technicznej, która nie ma charakteru czynności przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Na czynność tę nie służy zatem skarga do sądu administracyjnego. Wskazać należy, że skarżącą nie jest pozbawiona ochrony prawnej. Kwestionowanie wpisu jest bowiem możliwe w postępowaniu administracyjnym o dokonanie jego zmiany, zakończonym decyzją, od której przysługuje odwołanie, a następnie skarga do sądu. Wskazać należy, że przeprowadzenie postępowania w takim trybie skutkuje prawidłowym zabezpieczeniem uprawnień strony postępowania administracyjnego do rozpatrzenia sprawy przez organy obu instancji. Tryb taki został w przypadku kwestionowanego wpisu zainicjowany i skarżąca uzyskała rozstrzygnięcie organu w formie decyzji, które następnie zakwestionowała odwołaniem. W konsekwencji, wniesiona w niniejszej sprawie skarga na czynność polegającą na wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną.