III SA/Lu 111/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie: WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) WSA Iwona Tchórzewska Protokolant: Asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L., działając z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS", "organ"), stwierdził uchybienie terminu do złożenia przez Z. G. (dalej: "skarżąca", "strona") wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. ZUS odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku strony o umorzenie należności z tytułu składek figurujących na koncie A. spółki cywilnej. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było ustalenie organu, że skarżąca na dzień złożenia wniosku tj. [...] października 2018 r. nie posiadała statusu strony uprawniającego do złożenia przedmiotowego wniosku, gdyż na dzień złożenia wniosku ZUS nie wydał decyzji o przeniesieniu na skarżącą odpowiedzialności jako wspólnika spółki cywilnej za zobowiązania spółki A.. Decyzja zawierała pouczenie o terminie i trybie złożenia do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i pouczenie, że w przypadku, gdy strona nie chce skorzystać z prawa zwrócenia się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy może wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Decyzja została doręczona stronie w dniu [...] grudnia 2018 r. W dniu [...] stycznia 2019 r. skarżąca nadała w polskiej placówce pocztowej pismo złożone na formularzu wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, w którym odwołała się "od decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. (wpłynęła [...] grudnia)". Wniosek uzasadniała tym, że nie była informowana o zadłużeniach pracowników i wniosła o umorzenie tych należności. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. ZUS stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ uzasadniał, że termin na złożenie takiego wniosku wynosi 14 dni, o czym strona została stosownie pouczona i upłynął w dniu [...] stycznia 2019 r. W tej sytuacji nadanie wniosku w dniu [...] stycznia 2019 r. w oczywisty sposób nastąpiło z uchybieniem terminowi określonemu w art. 129 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) – dalej: "k.p.a." W skardze do Sądu na decyzję ZUS pismem złożonym do organu w dniu [...] lutego 2019 r. (data wpływu) zatytułowanym "odwołanie od decyzji nr [...]" (przekazanej do Sądu w dniu [...] marca 2019 r.), strona wyraziła swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia zwracając się do ZUS o umorzenie spłaty zadłużenia i powołała się na trudną sytuację zdrowotną i finansową. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodał też, że decyzja o przeniesieniu na skarżącą odpowiedzialności została wydana [...] grudnia 2018 r. i doręczona skarżącej w dniu [...] grudnia 2018 r., a wniosek strony zawarty w skardze (piśmie z [...] lutego 2019 r.) o umorzenie zaległości jest procedowany przez ZUS. Organ dodał również, że skarżąca nie podniosła okoliczności uzasadniających przekroczenie terminu i nie złożyła wniosku o przywróceni terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest decyzja ZUS z dnia [...] stycznia 2019 r. stwierdzającą uchybienie terminu do złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu z dnia [...] grudnia 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenie należności Przedmiotowa decyzja wydana została na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.) – dalej: "u.s.u.s"., . W decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. organ zamieścił w końcowej części uzasadnienia pouczenie, zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. o terminie i trybie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o terminie i trybie złożenia skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 52 § 3 zd. 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie, a zgodnie z art. 134 k.p.a organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W myśl natomiast art. 52 § 3 zd. 1 p.p.s.a. jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Przepis art. 53 § 1 p.p.s.a. stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Jak wynika z akt sprawy skarżąca odebrała w dniu [...] grudnia 2018 r. decyzję ZUS z dnia [...] grudnia 2018 r. Następnie, w trzydziestodniowym terminie do wniesienia skargi, tj. w dniu [...] stycznia 2019 r., (ale po upływie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) skarżąca nadała w placówce pocztowej do ZUS pismo z tej samej daty złożone na formularzu wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, w którym odwołała się "od decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. (wpłynęła 30 grudnia)". Z brzmienia tego pisma wynika, że skarżąca nie zgadza się z argumentacją zawartą w przedmiotowej decyzji ZUS powołując się na sytuację zdrowotną i finansową i wnosi o umorzenie należności z tytułu składek figurujących na koncie A. spółki cywilnej. Z pisma tego nie wynika natomiast, wbrew stanowisku organu, w jakim trybie to swoje "niezadowolenie" wyraża, czy jest to wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy może skarga do sądu. W tej sytuacji, zadaniem organu było w pierwszej kolejności ustalenie jaka była rzeczywista treść żądania skarżącej, z wykorzystaniem procedury z art. 64 § 2 k.p.a . Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zgodnie bowiem z art. 63 § 2 k.p.a. Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Tym samym w przypadku pisma, którego treść, charakter bądź wnioski budzą wątpliwości, jednoznaczne ustalenie, co było przedmiotem żądania strony jest obowiązkiem organu. Czynności wyjaśniające w tym kierunku muszą uwzględniać udział samej strony i narzędziem procesowym, jakim może i powinien się w takiej sytuacji posłużyć organ jest wezwanie kierowane do strony na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wezwanie takie powinno precyzować czego dotyczą wątpliwości, jaki jest konieczny (dla załatwienia podania) zakres ewentualnych informacji do uzupełnienia i wyjaśniać stronie skutki niezastosowania się do wezwania. Oceniając zatem prawidłowość działań organu w niniejszej sprawie, w tym podstaw do wydania decyzji o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie można zapominać, że to organ jest gospodarzem postępowania administracyjnego, odpowiedzialnym za jego prowadzenie z poszanowaniem zasad ogólnych, zawartych w art. 6-16 k.p.a. Ze specyfiką postępowania administracyjnego wiąże się nierównowaga pozycji stron. Organ z racji władztwa administracyjnego jest podmiotem dominującym i ostatecznie decydującym o przebiegu postępowania. Z taką jego rolą i pozycją wiąże się jednak, w ocenie Sądu, szczególna powinność organu do czuwania również nad zabezpieczeniem praw procesowych strony oraz prowadzenia postępowania z uwzględnieniem zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu stron postępowania. Powyższe nabiera wagi zwłaszcza wówczas, gdy strona działa bez pełnomocnika i wykazuje się brakiem rozeznania w sprawach procesowych lub wręcz nieporadnością. W tym kontekście zasady ogólne, takie jak zasad działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), zasada informowania stron (art. 9 k.pa.) i zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) mogą wymagać od organu podjęcia nawet zwiększonych działań informacyjnych, nakierowanych na to, by zapewnić stronie realną możliwość skorzystania z przysługujących jej gwarancji procesowych. Wprawdzie organ nie może pełnić roli pełnomocnika strony, to wobec podmiotu którego zachowanie cechuje brak pełnego rozeznania w sprawie powinien rozszerzyć działania informacyjne i zapewnić takiemu podmiotowi podstawową wiedzę o pozostających w jego dyspozycji prawach procesowych, a także wyjaśniać intencje budzących wątpliwości działań. Jak wynika z pism składanych przez skarżącą na etapie postępowania administracyjnego, w tym pisma z dnia [...] stycznia 2019 r., są one zredagowane niezręcznie i w swej treści mało zrozumiałe, widać z nich, że skarżąca nie posiada dostatecznej wiedzy na temat procedury administracyjnej. Tym samym niezasadne było ze strony organu, bez uprzedniego wyjaśnienia rzeczywistej intencji strony (rzeczywistej treści żądania) zasugerowanie skarżącej trybu rozpoznania sprawy, który w dodatku okazał się nieskuteczny. Rolą organu jest – w przypadku wpływu pisma w terminie do wniesienia środka zaskarżania - przede wszystkim rozważyć czy z pisma strony wynika wola uruchomienia dalszego, dopuszczalnego prawnie etapu postępowania. W ramach takiej analizy, nie można dokonywać niekorzystanej dla strony wykładni znaczenia jej oświadczeń woli. Przeciwnie, organy dołożyć winny starań by strona mogła skorzystać z ustawowych możliwości zaskarżenia decyzji. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie sygn. akt III SA/Wr 126/18, orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA, jeśli strona złoży w terminie do wniesienia odwołania pismo, lub złoży oświadczenie woli z którego wynikać może niezadowolenie z treści rozstrzygnięcia, interpretować powinno się takie oświadczenie z uwzględnieniem potrzeby zapewnienia stronie możliwości skorzystania z przysługujących jej środków zaskarżenia. Prawo do rozpoznania sprawy w trybie dwuinstancyjnym należy bowiem do fundamentalnych gwarancji strony w postepowaniu. Ponadto wyjaśnienie przedmiotowych wątpliwości, co do rzeczywistej woli skarżącej jest o tyle istotne, że organ potraktował żądanie strony jako spóźniony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. doręczoną stronie w dniu 31 grudnia 2018 r. Tymczasem skarżąca podaje datę decyzji "z dnia [...] grudnia 2018 r. (wpłynęła [...] grudnia)", i taka też data jest wskazana w pkt 2 jej wniosku, a jak wynika z odpowiedzi na skargę w dniu [...] grudnia 2018 r. została wydana decyzja o przeniesieniu na skarżącą jako wspólnika spółki cywilnej odpowiedzialności za zobowiązania spółki cywilnej A., która miała być jej doręczona [...] grudnia 2018 r. W tych okolicznościach wydanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. należy ocenić za co najmniej przedwczesne i dokonane z naruszeniem przywołanych zasad postępowania administracyjnego (art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a). Organ powinien bowiem w okolicznościach analizowanej sprawy nabrać wątpliwości, czy pismo skarżącej złożone na formularzu "Wniosku o umorzenie należności z tytułu składek" nadane [...] stycznia 2019 r. stanowi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy skargę i na jaką decyzję. Te wątpliwości powinny zrodzić się po stronie organu, w sytuacji gdy pismo to skarżąca nadała w terminie do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej. Stanowisko, że decydujące znaczenie zawsze powinny mieć rzeczywiste intencje wnioskodawcy, a nie sam tytuł, czy nawet literalne jego brzmienie, że podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie jest stanowiskiem ugruntowanym w judykaturze (por. np. wyroki w sprawach sygn. akt: I OSK 1428/09, II OSK 1488/09, IV SA/Gl 486/11, II SA/Ol 311/18, I SA/Sz 480/18 – CBOSA). Podsumowując wskazać należy, że organ pochopnie zinterpretował pismo skarżącej z dnia [...] stycznia 2019 r. jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. bez uprzedniego zastosowania w sprawie koniecznego trybu z art. 64 § 2 k.p.a. Z tych też względów decyzję ZUS należało ocenić jako wydaną przedwcześnie – z naruszeniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s – gdyż na tym etapie postępowania nie istniała podstawa do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – sąd stwierdził wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania – co , mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.