II OSK 2463/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 12 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 491/17 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia wymiaru administracyjnej biegnącej kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 491/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki A. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ") z dnia [...] 2016 r., utrzymującą w mocy decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "MWIOŚ") z dnia [...] 2016 r. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] 2016 r. MWIOŚ ustalił dla Spółki wysokość kary biegnącej za przekroczenie dopuszczalnych ilości benzenu, ksylenu i toluenu wprowadzanych do powietrza z emitora AP7 z pieca wypałowego w Zakładzie nr [...], określonych w pozwoleniu zintegrowanym wydanym przez Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] 2015 r. przy obciążeniu pieca 100%. Wysokość kary wynosi 3,10 zł/h. Decyzja została wydana na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 1, art. 300 ust. 1, art. 301 ust. 1, art. 309 ust. 1 pkt 1, art. 313 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej "p.o.ś."). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w okresie od dnia [...] września 2015r. do dnia [...] listopada 2015 r. przeprowadził kontrolę spółki A. S.A., w ramach której w dniu [...] września 2015 r. wykonał kontrolne pomiary emisji pyłu i gazów do powietrza na terenie zakładu Spółki. Na podstawie przeprowadzonych analiz, sporządzone zostało w dniu [...] września 2015 r. sprawozdanie z badań, które zostało przekazane Spółce w dniu [...] października 2015 r. Przeprowadzone pomiary wykazały przekroczenie wartości dopuszczalnych dla benzenu, ksylenu i toluenu określonych w posiadanym przez Spółkę pozwoleniu zintegrowanym z dnia [...] 2015 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Rozpoznając odwołanie, GIOŚ stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Odnosząc się do zarzutu naruszenia Konstytucji, GIOŚ wskazał, że organy Inspekcji Ochrony Środowiska są powołane do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska. W rozpoznawanej zaś sprawie bezspornie doszło do naruszenia wymagań ochrony środowiska. Ponadto protokół kontroli, który posłużył za dowód w postępowaniu, został podpisany przez przedstawiciela Spółki, która nie wniosła do protokołu żadnych uwag, ani zastrzeżeń. Wobec tego przyjął, że Spółka nie kwestionuje ustaleń przeprowadzonej kontroli. GIOŚ wskazał również na wiążący charakter art. 298 i 300 p.o.ś., zgodnie z którym organ I instancji zobowiązany był do wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto zdaniem GIOŚ, organ I instancji podjął wszystkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skargę na powyższą decyzję GIOŚ wniosła Spółka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, stwierdzając że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Sąd stwierdził, że materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I i II instancji są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Wydając decyzje, organy prawidłowo dokonały subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne. Sąd podkreślił, że organ I instancji zachował wynikający z art. 299 ust. 2 p.o.ś. termin, do zawiadomienie Spółki o stwierdzeniu przekroczenia lub naruszenia na podstawie kontroli. W rozpoznawanej sprawie proces pomiaru zakończył się [...] września 2015 r., wobec czego termin wskazany w art. 299 ust. 2 p.o.ś. upłynął z dniem [...] października 2015 r. Spółka otrzymała zaś wyniki pomiarów w dniu [...] października 2015 r. Sąd podzielił również pogląd GIOŚ w zakresie związanego charakteru decyzji wydawanych na podstawie art. 298 i 300 p.o.ś. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a. zarzucając rażące naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to: a. art. 299 ust. 2 p.o.ś. przez jego niezastosowanie i nieprzyjęcie, że Małopolski Inspektor Ochrony Środowiska w terminie 21 dni od wykonania pomiarów nie dokonał zawiadomienia Spółki, przekazując wyniki pomiarów; 2. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a. art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania orzeczenia określającego wysokość kary biegnącej; b. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, które skutkuje pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji naruszającej prawo i pomijającej fakt przekroczenia terminu określonego w art. 299 ust. 2 p.o.ś.; c. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie dowodów zalegających w aktach sprawy, wskazujących na przekroczenie dwudziestojednodniowego terminu dla przekazania wyników pomiaru, co skutkuje brakiem wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie i ma istotny wpływ na wynik sprawy; d. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy ze względu na upływ dwudziestojednodniowego terminu określonego w art. 299 ust. 2 p.o.ś., brak było podstaw prawnych do wydania decyzji, a postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył GIOŚ, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wskazać należy na błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, poprzez brak powołania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a. Właściwe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno bowiem sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone (zob. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2095/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA"). Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej - w ramach przesłanki z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - oparte tylko na przepisach k.p.a. należy uznać za błędnie sformułowane. W tym bowiem zakresie wymagane jest powiązanie z odpowiednimi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy stanowią podstawę prawną orzekania przez sąd administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 29 maja 2019 r., sygn. II OSK 1794/17, dostępny w CBOSA). Pomijając powyższe błędy konstrukcyjne, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 299 ust. 2 p.o.ś., zgodnie z którym o stwierdzeniu przekroczenia lub naruszenia na podstawie kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska, w terminie 21 dni od wykonania pomiarów, zawiadamia podmiot korzystający ze środowiska, przekazując mu wyniki pomiarów. Przy wykładni zawartego w tym przepisie sformułowania "od wykonania pomiarów" należy sięgnąć do definicji pojęcia pomiaru zawartego w art. 3 p.o.ś, gdzie w pkt. 21 wyjaśniono, że przez pomiar należy rozumieć również obserwacje oraz analizy. Pomiarem w rozumieniu powyższych przepisów nie jest zatem tylko odczyt z urządzenia pomiarowego. Wyniki odczytu należy bowiem zestawić z zawartymi w pozwoleniu zintegrowanym dopuszczalnymi parametrami. Dopiero wówczas jest możliwość stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych norm emisji gazów i pyłów do powietrza. W rozpoznawanej sprawie takie zestawienie zawiera sprawozdanie z kontrolnych pomiarów z dnia [...] września 2015 r. Bez zestawienia pomiarów wykonanych w dniu [...] września 2015 r. z treścią pozwolenia zintegrowanego nie było bowiem możliwe wskazanie, czy rzeczywiście przekroczone zostały limity określone w tym pozwoleniu. W rozpoznawanej sprawie analiza polegająca na zestawieniu danych z urządzenia pomiarowego z parametrami wskazanymi w pozwoleniu zintegrowanym została zakończona sporządzeniem sprawozdania w dniu [...] września 2015 r. Stąd prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że od tego momentu rozpoczyna swój bieg dwudziestojednodniowy termin określony w art. 299 ust. 2 p.o.ś. W sprawie bezsporne jest, że Spółka otrzymała sprawozdanie w dniu [...] października 2015 r., tym samym zachowany został termin na zawiadomienie Spółki o stwierdzeniu przekroczenia lub naruszenia na podstawie przeprowadzonej kontroli. Podobnie w powołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej fragmencie komentarza K. Gruszecki wskazuje, że termin 21 dni został ustalony nie dla czynności następującej w postępowaniu, ale dla działania, na podstawie którego można wszcząć postępowanie. Powyższy pogląd zatem również nie odnosi się do samej czynności technicznej pomiaru, ale działania polegającego na sprawdzeniu, czy nie zostały przekroczone dopuszczalne normy. W rozpoznawanej sprawie takim zaś działaniem nie jest samo dokonanie pomiarów w toku prowadzonej przez organ kontroli, lecz zestawienie jego wyników z treścią pozwolenia zintegrowanego. Jak wskazano powyżej, dopiero w wyniku takiego zestawienia można jednoznacznie stwierdzić, czy faktycznie doszło do przekroczenia parametrów ustalonych na podstawie pozwolenia zintegrowanego. Mając na uwadze wskazane okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że chybione są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania ( art. 7, 77 § 1 i art.105 k.p.a.). Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny przeprowadzonego przez organy administracji postępowania uznając, że zebrany materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie ocena tego materiału nie pozwalała na przyjęcie prezentowanego przez skarżącego stanowiska, że doszło do naruszenia terminu określonego w art. 299 ust. 2 p.o.ś., wobec czego brak było również podstaw do umorzenia prowadzonego postepowania. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.