IV SA/Po 410/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skarg B. R. i M. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargi w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Samorządowe Kolegium Odwoławcze" albo "organ II instancji") postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nie więcej niż siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących z garażami, na terenie działki o nr ewid.[...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ II instancji opisał dotychczasowe postępowanie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji, które zostało zainicjowane pismem z Urzędu Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Następnie Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że organem uzgadniającym wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej jest Wójt Gminy [...]. Obsługa komunikacyjna dla tego zamierzenia ma bowiem odbywać się przez działkę nr [...], znajdującą się na terenie Gminy [...]. Kolegium zwróciło następnie uwagę, że w przedmiotowej sprawie wypowiedział się Sąd Rejonowy w [...], który postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., sygn. akt IX Ns [...], stwierdził, że skoro działka, którą wskazał inwestor jako dojazd jest drogą publiczną to na tej nieruchomości nie można ustanawiać służebności drogi koniecznej. W ocenie organu II instancji stan prawny uległ jednak zmianie z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości [...], rejon ulicy [...], gmina [...], uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. (dalej jako: "plan"), w którym to planie przeznaczono część działki nr [...], bezpośrednio przylegającej do granicy działki o nr ewid.[...] pod zieleń izolacyjną, oznaczoną symbolem [...]. Odpadła tym samym możliwość obsługi komunikacyjnej w sposób przyjęty w projekcie decyzji. Zdaniem Kolegium zapis planu dla terenów oznaczonych jako zieleń izolacyjna wyklucza możliwość zabudowy tych terenów i wykorzystanie ich jako element przyszłego układu drogowego, obsługującego planowaną zabudowę siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących z garażami, na terenie działki o nr ewid.[...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Tym samym nie ma możliwości uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w proponowanym kształcie. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. R. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po 410/19) oraz M. R. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika (skarga zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po 411/19). W skardze wniesionej przez B. R. podniesiono zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.). Skarżąca zakwestionowała zmianę dokonaną planem miejscowym, wskazując, że pozbawiona ją w ten sposób dostępu do drogi publicznej, pomimo, że Wójt Gminy [...] wiedział o toczącym się postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zwrócono również uwagę, że Wójt nie respektuje prawomocnego orzeczenia Sądu Rejonowego w [...]. Natomiast w skardze wniesionej przez M. R. podniesiono, że dla planowanej na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej na terenie gminy [...] inwestycji przewidziano obsługę komunikacyjną od strony działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej na terenie gminy [...]. Działka o numerze ewidencyjnym [...] objęta została miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości [...], rejon ulicy [...], gdzie część działki [...] bezpośrednio przylegającą do działki [...] została przeznaczona pod zieleń izolacyjną i oznaczona symbolem [...] Zl. Zgodnie z treścią § 9 ust. 2 pkt 1 planu dla terenów [...] Zl, [...] Zl, [...] Zl ustala się następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: 1) zakaz zabudowy, z zastrzeleniem pkt 3) i 4). W § 9 ust. 2 pkt 3 planu dopuszczeno budowę, przebudowę, rozbudowę i remonty sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, o ile nie zmieni to podstawowego poznaczenia terenu. Ani Kolegium ani Wójt Gminy [...], nie wskazał oznaczenia przepisu planu, na podstawie którego wydano postanowienia odmawiające uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Co więcej, Kolegium nie przytoczyło nawet przepisu planu, z powołaniem się na który wydało zaskarżone postanowienie odmawiające uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącego zakaz zabudowy nie może dotyczyć działki [...] albowiem działka ta położona jest na terenie gminy [...], a więc już poza obszarem organów gminy [...]. Zatem tak ten przepis, jak i przepis § 9 ust. 2 pkt 3 planu może dotyczyć jedynie obszaru objętego tym planem miejscowym, a więc wyłącznie terenów położonych w obrębie tego panu oraz jednocześnie w obrębie granic administracyjnych gminy [...]. Przepis § 9 ust. 2 pkt 3 planu wyraźnie, literalnie, przewiduje oraz "dopuszcza" na terenie oznaczonym w tym planie symbolem [...] budowę urządzeń infrastruktury technicznej. Pod pojęciem urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się — zgodnie z treścią definicji legalnej, zawartej w art. 143 ust. 2 ab initio ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), m.in. budowę drogi. Zatem budowa drogi publicznej, która ponad wszelką wątpliwość stanowi urządzenie infrastruktury technicznej nie doprowadzi do zmiany podstawowego przeznaczenia terenu, na którym położona jest działka nr [...], jeśli tylko budowa tej drogi nie zdominuje sposobu zagospodarowania terenu oznaczonego w planie symbolem [...], a zwłaszcza jeśli nie wykluczy możliwości zagospodarowania tego terenu zgodnie z ww. planem miejscowym, a więc zagospodarowania pod zieleń izolacyjną. Tymczasem ani Wójt Gminy [...], ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazały, że budowa przewidzianej w planie drogi na terenie działki [...] w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla działki stanowiącej własność skarżących i oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], doprowadzi do zmiany podstawowego przeznaczenia terenu oznaczonego w ww. planie miejscowym symbolem [...]. W dalszej części skargi podniesiono, że wydając zaskarżone postanowienie Wójt Gminy [...] działał jako organ administracji drogowej, a nie jako organ lokalizacyjny, wobec czego stanowisko swe powinien argumentować, powołując się na przepisy ustawy o drogach publicznych, względnie na przepisy ustawy — Prawo o ruchu drogowym. Tymczasem Wójt Gminy [...] ograniczył się do twierdzenia, że przedłożony mu do uzgodnienia przez Wójta Gminy [...] projekt decyzji o warunkach zabudowy jest niezgodny z obowiązującym na terenie gminy planem. Skarżący zwrócił uwagę, że interpretacja zwrotów użytych w planie musi uwzględniać treść definicji legalnych, a w niniejszym przypadku w szczególności treść definicji legalnej urządzenia infrastruktury technicznej oraz fakt, że w planie przewidziano expressis verbis możliwość budowy drogi na terenie oznaczonym w tym planie miejscowym symbolem [...] Zl. Skarżący wskazał wreszcie, że zaskarżone postanowienie nie respektuje treści postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2012 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest odmowa uzgodnienia projektu decyzji w zakresie obsługi komunikacyjnej. Okolicznościami bezspornymi, niekwestionowanymi przez strony pozostaje, że skarżący wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nie więcej niż siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących z garażami, na terenie działki o nr ewid.[...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Zgodnie z wnioskiem obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji miała odbywać się przez działkę o numerze ewidencyjnym [...] położoną na terenie gminy [...]. W tych okolicznościach faktycznych powstał obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej z Wójtem Gminy [...], co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 850/15. W tym miejscu Sąd zauważa, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy organ wydaje po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest przy tym pogląd, że zakres uzgodnienia wyznacza art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, według którego zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Innymi słowy, uzgodnienie dokonywane przez zarządcę drogi stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, powinno koncentrować się na możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją, czyli jak wskazuje się w orzecznictwie, przede wszystkim na zgodności planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym będącej główną przesłanką tego uzgodnienia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1966/17, Baza NSA). W przedmiotowej sprawie działka o numerze ewidencyjnym [...] stanowiła drogę publiczną, co potwierdził Sąd Rejonowy w [...], który postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., sygn. akt IX Ns [...], stwierdził, że skoro działka, którą wskazał inwestor jako dojazd jest drogą publiczną to na tej nieruchomości nie można ustanawiać służebności drogi koniecznej. Jednakże, jak zasadnie wskazały organy administracji publicznej, stan prawny uległ zmianie z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości [...], rejon ulicy [...], gmina [...], uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. (dalej jako: "plan"), w którym to planie przeznaczono część działki nr [...], bezpośrednio przylegającej do granicy działki o nr ewid.[...] pod zieleń izolacyjną, oznaczoną symbolem [...]. Sąd zauważa, że obowiązkiem organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie było uwzględnienie stanu prawnego istniejącego w dacie rozstrzygania, a więc uwzględnienie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego akt prawa miejscowego. Gminie na mocy art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. przysługuje bowiem tzw. władztwo planistyczne realizowane przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Istotnym elementem władztwa planistycznego gminy jest kompetencja do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. Władztwo planistyczne, rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nie jest oczywiście władztwem absolutnym, czy też nieograniczonym, nie podlegającym żadnej kontroli. Jeżeli czyjś interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może tę uchwałę zaskarżyć. W niniejszej sprawie przeznaczenie w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu miejscowości [...], przeznaczenie części działki nr [...] pod zieleń izolacyjną ma ten skutek, że utraciła ona charakter drogi publicznej. O drodze publicznej można bowiem mówić jedynie w sytuacji, gdy powyższe przeznaczenie określonej działki wynika z planu zagospodarowania przestrzennego lub z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tymczasem w dacie orzekania sporna część działki została przeznaczona pod zieleń izolacyjną. Konsekwentnie, skoro decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, a w obecnym stanie prawnym planowana inwestycja nie znajduje się bezpośrednio przy drodze publicznej (cześć działki nr [...] przylegającej do terenu inwestycji stanowi teren zieleni izolacyjnej), nie było podstaw do dokonania stosowanego uzgodnienia, a rozstrzygnięcie organów administracji publicznej uznać należy za prawidłowe. Mając powyższe na względzie bez znaczenia, w okolicznościach tej sprawy pozostawały zgłaszane zarzuty dotyczące dotychczasowego przeznaczenia działki nr [...] w spornej części, wadliwej wykładni planu czy też nieuwzględnienia postanowienia Sądu Rejonowego w [...]. Sąd podkreśla bowiem, że warunkiem wydania uzgodnienia, o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez zarządcę drogi jest istnienie drogi publicznej, który to warunek w niniejszej sprawie nie został spełniony. Sąd dostrzega, na co wskazuje skarżący, że § 9 ust. 2 pkt 3 planu przewiduje na terenie oznaczonym w tym planie symbolem [...] budowę urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym pod tym pojęciem mieści się również możliwość realizacji drogi. Jednak w okolicznościach rozpatrywanej sprawy należy mieć na względzie, że aby mówić o dostępie do dogi publicznej muszą być spełnione kryteria faktyczne i prawne powyższego dostępu, które to kryteria jak wyżej wskazano, nie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Na marginesie, mając na uwadze wcześniejsze uwagi dotyczące władztwa planistycznego gminy, zauważyć należy, że w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2019 r. Wójt Gminy [...] wskazał, że na terenie oznaczonym [...] nie ma możliwości budowy dróg wewnętrznych, dróg dojazdowych, dojść i dojazdów i innych elementów infrastruktury technicznej, które zmieniłyby sposób użytkowania terenu. W ocenie Sądu, jeżeli w planie, sporna część drogi została przeznaczona na zieleń izolacyjną, to nie można zgodzić się z zarzutami skargi, że budowa drogi nie doprowadzi do zmiany podstawowego przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem [...]. Reasumując dotychczasowe rozważania, wskazać należy, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji odpowiadają prawu. Stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.