IV SA/Po 963/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] Sp. z o.o. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (zwany dalej "PINB") na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 j.t. z późn. zm.; zwanej dalej "p.b.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 j.t. z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a.): 1. wstrzymał współwłaścicielom działki nr [...], arkusz [...], obręb [...] w [...], to jest: - Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu "[...]" Sp. z o. o. w [...] (zwana dalej również "skarżącą Spółką"), - P. W., - M. W., - J. M., - P. S. - A. S. prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie drogi wewnętrznej na wymienionej wyżej działce; 2. nałożył na wyżej wymienionych współwłaścicieli działki obowiązek dostarczenia następujących dokumentów w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia: a) czterech egzemplarzy projektu budowlanego drogi wewnętrznej na terenie działki nr [...], arkusz [...] obręb [...], opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i wykazującą się przynależnością do właściwego samorządu zawodowego, sprawdzonego zgodnie z art. 20 ust. 2 p.b. wraz z ważnym w dniu sporządzenia projektu zaświadczeniem potwierdzającym przynależność autora projektu do właściwej izby samorządu zawodowego; b) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie określonej w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (Dz. IJ. z 2016 r., poz. 1493), c) zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia PINB wyjaśnił, że w dniu [...] października 2017 r. przeprowadzono czynności kontrolne na terenie działki nr [...] ark. [...], obręb [...] sąsiedztwie nieruchomości przy ulicy [...] w [...]. Ustalono, że na wymienionej wyżej działce znajduje się droga służąca do obsługi komunikacyjnej przylegających do niej nieruchomości. Droga ma szerokość 6 m. W środkowej części (pas o szerokości 3,80 m) nawierzchnia drogi wykonana jest z ażurowych elementów betonowych, a w pozostałych częściach (pasy zewnętrzne) z kostki betonowej. Zgodnie z oświadczeniami, obecnych w trakcie kontroli prokurenta [...] sp. z o. o. w [...] oraz W. R. (jednego z właścicieli przylegających do drogi nieruchomości) przedmiotowa droga została wybudowana w roku 2014. Inwestorami jej budowy byli wszyscy współwłaściciele działki nr [...]. Na podstawie danych pozyskanych z Systemu Informacji Przestrzennej ZGiKM [...] ustalono ponadto, że przedmiotowa droga nie jest drogą publiczną oraz, że działka na której została wybudowana nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem PINB droga będąca przedmiotem niniejszego postępowania jest drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 j.t. z pózn. zm.; zwanej dalej "u.d.p."). Zapewnia ona obsługę komunikacyjną dla nieruchomości oznaczonych punktami adresowymi: [...] (dz. nr [...] ark. [...] obręb [...]), [...] (dz. nr [...] ark. [...] obręb [...] [...]. nr [...] ark. [...], obręb [...]), ulicy [...] (dz. nr [...] ark. [...] obręb [...]), [...] (dz. nr [...], ark. [...] obręb [...]), [...] (dz. nr [...], ark. [...], obręb [...]), [...] (dz. nr [...] ark. [...], obręb [...]), [...] (dz. nr [...], ark. [...], obręb [...]), [...] (dz. nr [...], ark. [...], obręb [...]), [...] (dz. nr [...] ark. [...] obręb [...]), [...] (dz. nr [...] ark. [...], obręb [...]). PINB stwierdził, że przedmiotowy obiekt jest jedynym obiektem na działce (działka nr [...]), co wyklucza traktowanie go jako urządzenia budowlanego, o którym jest mowa w art. 3 pkt 9 p.b. Obiekt ten pełni funkcję dominującą na działce, na której się znajduje a fakt, że służy zapewnieniu obsługi komunikacyjnej dla innych działek potwierdza, że należy traktować go jako drogę (drogę niepubliczną). Zdaniem PINB budowa przedmiotowej drogi wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, wobec czego w sprawie znajduje zastosowanie art. 48 p.b. Zażalenie na postanowienie PINB złożyła [...] sp. z o.o. w [...] wnosząc o uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W opinii skarżącej Spółki zrealizowane roboty na działce nr [...] doprowadziły do utwardzenia działki pełniącej funkcję przejazdu, a nie realizacji drogi. Przedmiotowe utwardzenie pełni bowiem jedynie funkcję służebną wobec sąsiednich działek i zlokalizowanych nań budynków, umożliwiając korzystanie z nich zgodnie z przeznaczeniem. Powyższe potwierdza ustanowienie służebności przejazdu i przechodu dla sąsiednich działek. Bez zrealizowanego utwardzenia korzystanie z ustanowionych służebności byłoby utrudnione czy wręcz niemożliwe. Analiza treści art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. pozwala przyjąć, że dla zróżnicowania budowli w postaci utwardzenia gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy manewrowy, postojowy parkingowy. Utwardzenie na działce [...] nie pełni samodzielnej funkcji, a należy ją rozpatrywać łącznie z istniejąca zabudową na sąsiednich działkach, na rzecz których została ustanowiona służebność przejazdu i przechodu. Dodatkowo skarżąca Spółka podniosła, iż PINB nie ustalił w sposób poprawny funkcji służebnej czy też głównej zrealizowanego utwardzenia. Organ nadzoru nie wyjaśnił i nie przeprowadził postępowania dowodowego, z którego wynikałoby czy zrealizowane utwardzenie pełni funkcję służebną wobec okolicznej zabudowy przy ul. [...] w [...] Po rozpatrzeniu zażalenia Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "WINB") postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał postanowienie PINB w mocy. WINB wyjaśnił, że zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. (obowiązującego w dacie realizacji przedmiotowej inwestycji), objęte były wyłącznie roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Zgodnie z obowiązującymi przepisami utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej obecnie nie wymaga pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Utwardzenie natomiast powierzchni gruntu na wszystkich innych działkach wymagało i wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie WINB organ I instancji prawidłowo prowadził postępowanie w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 p.b., jak również prawidłowo ustalił adresatów obowiązku, tj. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...], P. W., M. W., J. M., P. S., A. S.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] sp. z o.o. w [...] zarzuciło postanowieniu WINB naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i wydanie postanowienia w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy wskazane przez Skarżącą w zażaleniu uchybienia uzasadniały konieczność jego uchylenia; - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez zaniechanie pełnego wyjaśnienia sprawy i ustalenia w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym funkcji zrealizowanego na działce nr [...] utwardzenia; - art. 48 ust. 2 i 3 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w utrzymaniu w mocy postanowienia nakazującego wstrzymanie robót budowlanych polegających na budowie drogi wewnętrznej oraz zobowiązującego do przedłożenia określonych w nim dokumentów, podczas gdy wykonane utwardzenie nie stanowi budowy drogi wewnętrznej i w związku z powyższym nie powinno podlegać regulacji wskazanej w ww. przepisach; - art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zakres robót budowlanych wykonanych na działce nr [...] dotyczy budowy drogi wewnętrznej podczas gdy, zakres prac budowlanych obejmował jedynie utwardzenie powierzchni gruntu; - art. 8 ust. 1 u.d.p. poprzez jego zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania należy kwalifikować jako drogę wewnętrzną. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, uchylenie poprzedzającego je postanowienia PINB z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] i umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie od organu administracji zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej Spółki organy nadzoru budowlanego zaniechały dokonania wyjaśnień w zakresie funkcji jaką na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania pełni wykonane utwardzenie i czy pełni ono funkcję samodzielną, czy też służebną dla działek sąsiednich. Jednocześnie organy dokonały błędnej kwalifikacji prac przeprowadzonych na działce nr [...] jako budowę drogi wewnętrznej. W opinii skarżącej Spółki zrealizowane roboty doprowadziły do utwardzenia tej działki pełniącej funkcję przejazdu, a nie realizacji drogi. Nadto współwłaściciele działek sąsiednich są zdecydowani do przeprowadzenia prac budowlanych na działce nr [...], w wyniku których powstanie droga, dopiero po przeprowadzeniu na niej przez gminę kanalizacji, która to inwestycja ma zostać zrealizowana w 2020 roku. Zatem prace zrealizowane na działce nr [...] nie stanowią drogi, a jedynie utwardzenie o tymczasowym charakterze do czasu wybudowania drogi właściwej. Przedmiotowe utwardzenie pełni bowiem jedynie i wyłącznie funkcję służebną wobec sąsiednich działek i zlokalizowanych nań budynków umożliwiając korzystanie z nich zgodnie z przeznaczeniem. Art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. nie wskazuje jakie funkcje może, a jakich nie może spełniać zrealizowane utwardzenie oraz czy od tego zależy czy jest ono tylko utwardzeniem czy też już może budowlą. Skoro utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych zostało zamieszczone w ust. 2 pkt 5 art. 29 p.b., a nie w ust. 1 to utwardzenie to jest zaliczane do tego typu robót budowlanych, które z założenia nie są budową i nie mogą prowadzić w efekcie końcowym do powstania budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., chyba że zakwestionuje się sam sposób utwardzenia powierzchni gruntu, który wykracza poza granice rozumienia tego pojęcia. Dodatkowo zrealizowane utwardzenie nie pełni samodzielnej funkcji. Gdyby nie sąsiednia zabudowa na okolicznych działkach, utwardzenie działki nr [...] nie miałoby żadnego samodzielnego funkcjonalnego znaczenia, w szczególności zrealizowane utwardzenie nie pełni funkcji drogi, a tylko przejazdu umożliwiającego połączenie działek sąsiednich z drogą publiczną. Dla zróżnicowania budowli w postaci utwardzenia gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Utwardzenie na działce nr [...] nie pełni samodzielnej funkcji a należy ją rozpatrywać łącznie z istniejącą zabudową na sąsiednich działkach, na rzecz których została ustanowiona służebność przejazdu i przechodu. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 48 ust. 1 p.b. stanowi, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 p.b. otwiera wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Stosownie bowiem do art. 48 ust. 2 p.b. jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie Zgodnie z art. 48 ust. 3 p.b. w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Zasadniczo spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny charakteru wykonanych robót budowlanych. W ocenie organu nadzoru budowlanego wykonane roboty budowlane polegały na budowie drogi, która to budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei skarżąca Spółka stoi na stanowisku, że roboty budowlane polegały na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, a wykonanie tego typu robót budowlanych zwolnione jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia zasadnicze znaczenie miała prawidłowa kwalifikacja wykonanych robót budowlanych. W orzecznictwie przyjmuje się, że w sprawach związanych z oceną legalności robót związanych z utwardzaniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych, w celu prawidłowej kwalifikacji prawnej tych robót jako utwardzenia w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 5 p.b. prowadzącego do powstania urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 p.b.) albo jako budowy prowadzącej do powstania drogi (jako obiektu budowlanego będącego budowlą), należy uwzględnić nie tylko istnienie bezpośredniego związku funkcjonalnego utwardzenia z obiektem budowlanym (np. budynkiem mieszkalnym), w stosunku do którego utwardzenie ma pełnić funkcję służebną (zapewniając – zgodnie z art. 3 pkt. 9 p.b. – możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem), lecz także rodzaj użytych materiałów budowlanych oraz zastosowaną technikę (sposób) wykonania robót (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r., II OSK 1283/11,; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., II OSK 1181/15 oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 701/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie roboty budowlane, których skutkiem jest wyłącznie utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, są zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 27 stycznia 2017 r. II OSK 1181/15 sam fakt wysypania i ewentualnego ubicia kruszywa w obrębie własnej nieruchomości, celem polepszenia warunków dojazdu do zabudowań nie stanowi jeszcze budowy drogi. Drogą zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym z kolei zgodnie z art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Jako budową drogi wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę traktowane powinno być na przykład trwałe ułożenie na działce budowlanej kostki betonowej lub brukowej albo położenie asfaltu, połączone z pomocniczymi urządzeniami lub instalacjami (np. odwadniającymi) (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 701/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy protokołu z kontroli sporządzonego w dniu [...] października 2017 r. wynika, że na działce [...] przy ul. [...] w [...] znajduje się droga stanowiąca dojazd do nieruchomości położonych przy [...]. Droga jest utwardzona kostkami betonowymi. Wydzielono ścieżki chodnikowe o szerokości 1 i 1,2 m utwardzone kostką betonową pełną oraz jezdnię o szerokości 3,8 m utwardzoną kostką betonową ażurową. Szerokość drogi wynosi 6 m, a kostkę ułożono na podbudowie o grubości około 15 cm – tłuczeń oraz piasek. W ocenie Sądu materiał dowodowy zebrany przez organy nadzoru budowlanego nie pozostawia wątpliwości, iż organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej oceny, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, lecz z budową drogi, która to budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Za taką oceną wykonanych robót budowlanych przemawia w szczególności zakres wykonanych robót, rodzaj użytych materiałów, a także fakt, iż roboty te zostały wykonane na przeważającej części działki [...]. W pełni uzasadniona była ocena WINB, iż przedmiotowy obiekt pełni funkcję dominującą na działce [...], a fakt, że jednocześnie służy zapewnieniu obsługi komunikacyjnej znajdujących się przy nim działek świadczy, iż należy go traktować jako drogę wewnętrzną. Bezspornym w sprawie pozostaje, że inwestorzy przedmiotowych robót budowlanych wykonali je, nie uzyskawszy uprzednio decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdowała procedura legalizacyjna określona w art. 48 p.b. i w pełni uzasadnione było wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 p.b. Oznacza to tym samym, że niezasadne są podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Niezasadne okazały się również podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. WINB nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. bowiem materiał znajdujący się w aktach sprawy był wystarczający do oceny, iż w sprawie właściwym było wdrożenie procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 p.b. Niezasadny zatem okazał się też zatem zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji.