II OSK 1181/15

Dnia 27 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1571/14 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1571/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu dla potrzeb przejazdu z równoczesnym wykonaniem odpływu wody na działce nr 239/5 w miejscowości K. W., gmina W. Organ pierwszej instancji wskazał, że pierwotnie wykonane roboty ocenił jako wykonanie "innych robót budowlanych", o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), polegających na utwardzeniu przejazdu i wykonaniu odpływu wody. Jednakże po zebraniu materiału dowodowego doszedł do wniosku, że była to samowolna budowa drogi wraz z odwodnieniem, przepustem i studzienkami wymagająca pozwolenia na budowę, a zatem postępowanie powinno toczyć się w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Z tego też względu umorzył postępowanie, aby po uzyskaniu przez decyzję przymiotu ostateczności wszcząć nowe postępowanie we właściwym trybie. Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor – A. W. oraz uczestnik postępowania – B. K. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że co do zasady droga w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, z pózn. zm.) to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Jednocześnie "nie stanowi budowy drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego samo nawiezienie na nieruchomość tłucznia, kruszywa lub innego materiału utwardzającego podłoże i wyrównanie nim terenu nieruchomości. Jednakże, jeśli nawieziony materiał zostanie połączony z podłożem o takiej grubości i trwałości, że w efekcie powstanie powierzchnia służąca celom komunikacyjnym, np. przejazdu ciężkimi samochodami, wówczas może dojść do wykonania budowli niebędącej drogą a zatem obiektu budowlanego (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego)". MWINB w Krakowie zauważył, że w toku prowadzonego postępowaniem organ pierwszej instancji pozyskał nowe dowody w sprawie w postaci wydruków z bazy Google Maps obrazujących stan działki nr 239/9 w miejscowości K. W. z daty sierpień 2011 r., które jednoznacznie wskazują, że inwestor – A. W. w ramach przeprowadzonych robót budowlanych stanowiących przedmiot niniejszego postępowania, zrealizował samodzielny obiekt budowlany - drogę wraz z odwodnieniem, przepustem i studzienkami. Wydruki wskazują, że w dacie na sierpień 2011 r. w miejscu obecnie istniejącej drogi dojazdowej nie było jakiegokolwiek utwardzenia terenu dla potrzeb przejazdu. Porównanie zatem wydruków oraz zdjęć wykonanych w czasie inspekcji działki nr 239/9 w dniu 28 lutego 2014 r. pozwala zdaniem organu odwoławczego na stwierdzenie, że wykonany przez inwestora obiekt budowlany - droga wraz z odwodnieniem, przepustem i studzienkami stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Przedmiotowa droga stanowi bowiem całość techniczno-użytkową, o której mowa w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Organ odwoławczy zauważył również, że droga jako budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Tego rodzaju obiekt budowlany nie został bowiem zwolniony z uzyskania pozwolenia na budowę na mocy art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Jedynie roboty polegające na przebudowie dróg, niezależnie od ich rodzaju, zostały z takiego obowiązku zwolnione, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego. Wykonany jednak przez inwestora – A. W. zakres robót w postaci budowy drogi wraz z odwodnieniem, przepustem i studzienkami wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, którym, jak zostało ustalone, inwestor nie legitymował się. W konsekwencji Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie stwierdził, że skoro wykonanie przedmiotowego obiektu wymagało pozwolenia na budowę, którym inwestor nie legitymował się, to organ pierwszej instancji powinien był prowadzić postępowanie w sprawie legalności przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Prowadzenie jednak postępowania w oparciu o inne przepisy prawa budowlanego nie stanowi wystarczającego powodu do umorzenia postępowania, bowiem przedmiot postępowania nadal istnieje. Zasadne było zatem poinformowanie stron o zmianie kwalifikacji przedmiotu postępowania i kontynuowanie postępowania w oparciu o właściwą normę prawną. Brak było zatem podstaw w niniejszej sprawie do umorzenia postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył A. W. wnosząc o jej uchylenie w całości z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Skarżący podniósł, że organy nadzoru budowlanego błędnie kwalifikują wykonane przez niego prace na działce nr 239/9 (powstałej z podziału działki nr 239/5) jako budowę drogi. Z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że obiektem budowlanym jest tylko taka budowla, która stanowi całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Tymczasem nawiezienie oraz rozrównanie gruzu nie stanowi utwardzenia terenu, ani drogi w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane, ponieważ nie stanowi obiektu budowlanego. Gruz został wysypany i rozrównany dokładnie w miejscu istniejącego od kilkudziesięciu lat dojazdu i dojścia do budynku mieszkalnego K. W. [...], który nadal istnieje. W związku z powyższym wykonane prace miały nierozerwalny związek z budynkiem mieszkalnym wzniesionym w 1922 r., a następnie rozbudowanym w latach siedemdziesiątych XX w. Zatem dojazd wysypany gruzem pełni funkcję służebną względem istniejącego od kilkudziesięciu lat budynku mieszkalnego (K. W. [...]). Przedmiotowy dojazd do budynku mieszkalnego nie stanowi więc drogi publicznej, ani wewnętrznej - jest bowiem prywatnym dojazdem i dojściem do domu. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził wprawdzie, że z proceduralnego punku widzenia zaskarżona decyzja jest prawidłowa, gdyż organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 2 K.p.a., bowiem decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania – w sprawie nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., a organ pierwszej instancji po poinformowaniu stron o zmianie kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania mógł je kontynuować w oparciu o przyjętą przez niego normę prawną. To jednak Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zakwalifikowanie wykonanych przez skarżącego robót jako wybudowania drogi. Sąd nie podzielił tym samym poglądu zaprezentowanego przez organ drugiej instancji, że skarżący A. W. wybudował na swoje działce drogę i że w związku z tym inwestycja ta wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, że organy obu instancji doszły do tego wniosku nie po przeprowadzeniu wszechstronnego postępowania dowodowego i dokonaniu jego oceny, ale wyłącznie ze względu na uzyskaniu wydruku zdjęcia zamieszczonego w internecie na stronie maps.google.pl. Zdjęcie to doprowadziło organy do przekonania, że inwestor wybudował drogę, i to drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, czyli budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Tymczasem w aktach sprawy znajdują się dowody w postaci protokołów z przesłuchań świadków oraz uczestników postępowania, zgromadzone przez organ pierwszej instancji. Z zeznań tych wynika, że do gospodarstwa, w tym domu, oznaczonego nr [...] zawsze prowadziło co najmniej dojście, które zostało przez świadków różnie opisane. Zdaniem Sądu ustalenia te zmierzały do wykazania, czy na spornym terenie istniała już wcześniej droga. Okoliczności te miałyby jednak znaczenie wyłącznie w tej sytuacji gdyby organ starał się ustalić, czy wykonano "przebudowę drogi" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego. W aktach sprawy brak jednak dowodów, że była to "droga", którą następnie skarżący "przebudował". Wobec tego w ocenie Sądu pozyskanie nowego dowodu w postaci zdjęcia spornego terenu z sierpnia 2011 r. nie ma dla sprawy istotnego znaczenia. Tym niemniej z akt sprawy, a przede wszystkim z twierdzeń samego skarżącego wynika, że bezsprzecznie skarżący urządził na swojej nieruchomości dojazd do domu, poprzez wysypanie gruzu i kamieni. Zdaniem Sądu to czy nastąpiło to po uprzednio istniejącym dojeździe lub dojściu do istniejących zabudowań nie ma dla rozstrzygnięcia sprawy większego znaczenia, gdyż wysypanie gruzu czy nawet utwardzenie terenu na działkach budowlanych nie musi następować w tym samym miejscu, gdzie już uprzednio były wykonywane jakiekolwiek podobne czynności. Sąd zauważył, że z brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego nie wynika ani na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu, ani też jakim celom może służyć wykonanie takich robót budowlanych i jakie może być przeznaczenie docelowe tak utwardzonej powierzchni gruntu działki budowlanej. Przy czym okoliczność, że dodatkowo wysypany gruz i kamienie zostały utwardzone wynika z ekspertyzy technicznej z grudnia 2012 r. autorstwa inż. P. N., (rozdział 3, k. 77-78), przedstawionej przez skarżącego. Sam jednak skarżący twierdzi, że przedmiotowy dojazd nie był utwardzany, ani ubijany (brak również jakiegokolwiek spoiwa). Okoliczności te powinny być zatem, jak wskazał Sąd, definitywnie wyjaśnione w ponownie prowadzonym postępowaniu. Traktowanie zatem wysypania i nawet ewentualnego ubicia gruzu w obrębie własnej nieruchomości, celem polepszenia warunków dojazdu do zabudowań - jako "budowy drogi" (obiektu liniowego) jest nieadekwatne do opisywanego w aktach administracyjnych stanu faktycznego udokumentowanego także fotografiami. Sąd zauważył jednak, że zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, objęte są wyłącznie roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. A zatem tylko wobec utwardzenia działek budowlanych wystarczające jest dokonanie zgłoszenia. Utwardzenie natomiast powierzchni gruntu na wszystkich innych działkach wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd wskazał więc, że ponownie prowadząc postępowanie organ powinien ustalić, czy na spornej nieruchomości zostało wykonane utwardzenie terenu, a jeśli tak, to czy działka ta jest działką budowlaną i stosownie do tych ustaleń prowadzić dalsze postępowanie. Odrębną kwestią, jak zauważył Sąd, są natomiast wszelkie roboty wykonane przez skarżącego dotyczące szeroko rozumianego odwodnienia nieruchomości. Okoliczności te nie zostały w sprawie należycie wyjaśnione. Organ powinien zatem w pierwszej kolejności poprawnie ustalić stan faktyczny - ustalić czy skarżący wykonał jedną czy dwie studzienki, czy wykonał czy tylko udrożnił rów odwadniający oraz czy wykonał na nowo czy też tylko wymienił przepust betonowy, a także czy roboty te są wykonywaniem urządzeń wodnych wymagających pozwolenia na budowę czy też wykonywaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego, które po myśli art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wymagają wyłącznie zgłoszenia. Ponadto organ powinien też mieć na uwadze, że skarżący pismem z dnia 29 września 2011 r. złożył do Urzędu Gminy W. zgłoszenie zamiaru "udrożnienia naturalnego cieku wodnego znajdującego się w granicy działek 259/1 oraz 239/5 w K. W. ". W świetle powyższego Sąd stwierdził, że dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania dowodowego - stosownie do dokonanych ustaleń – organ będzie miał możliwość przyjęcia właściwego trybu postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła uczestniczka postępowania – B. K. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieoddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi na kontrolowaną decyzję organu odwoławczego w sytuacji, w której Sąd ten równocześnie uznał, że w okolicznościach analizowanej sprawy zachodziły przesłanki do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 15 K.p.a. poprzez nieuprawnione uchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji wskutek błędnego przyjęcia, że wyrażona przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji o charakterze kasacyjnym ocena prawna sprawy administracyjnej w zakresie odnoszącym się do kwalifikacji robót budowlanych uczynionych przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego opartego na art. 138 § 2 K.p.a.; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych i art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez niewykazanie, aby stwierdzone i scharakteryzowane w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez organ odwoławczy przy wydaniu zaskarżonej decyzji miało wpływ na wynik sprawy, a więc, że gdyby stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego nie miało miejsca, to prawdopodobne byłoby wydanie decyzji o odmiennej treści; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 i art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 15 K.p.a. poprzez nieuprawnione wyrażenie przez Sąd pierwszej instancji antycypacyjnej oceny prawnej meritum sprawy administracyjnej w sposób wykraczający poza stan sprawy administracyjnej wyznaczony procesowym charakterem rozstrzygnięcia organu odwoławczego i w konsekwencji naruszenie autonomii jurysdykcyjnej organów nadzoru budowlanego na obecnym etapie sprawy w sposób wyłączający zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; e) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy; a także niezawarcie w uzasadnieniu wyroku konstruktywnych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie i art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwą wykładnię – polegającą na bezzasadnym uznaniu, że zrealizowane przez skarżącego inwestora roboty budowlane, których dotyczyła zaskarżona decyzja mogą stanowić li tylko utwardzenie terenu a nie budowę samodzielnego obiektu budowlanego – budowli o cechach drogi, stanowiącej całość techniczno-użytkową. W oparciu o powyższe zarzuty B. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył A. W. wnosząc o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Brak jest podstaw do przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 15 K.p.a. Prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja kasacyjna Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie podlegała uchyleniu z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zakwalifikowanie wykonanych przez skarżącego robót jako wybudowania drogi, jak też z powodu innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako podstawa uchylenia zaskarżonej decyzji nie został powołany wprost art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. to jednak z treści uzasadnienia i stwierdzonej w nim konieczności dokonania w sprawie istotnych ustaleń mogących mieć wpływ na wynik sprawy wynika niewątpliwie, że przepis ten stanowił podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Brak powołania powyższego przepisu w treści zaskarżonego wyroku nie ma jednak wpływu na prawidłowość wydanego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję kasacyjną organu odwoławczego w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy należało uchylić, gdyż organy obu instancji mając za zadanie dokonać właściwej kwalifikacji prawnej wykonanych przez inwestora robót budowlanych, dokonały jedynie porównania wydruku zdjęć z bazy Google Maps obrazujących stan działki nr 239/9 z daty sierpień 2011 r. ze zdjęciami wykonanymi w czasie inspekcji działki w dniu 28 lutego 2014 r. i na tej podstawie stwierdziły, że inwestor wybudował drogę i to drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Tymczasem dokonując kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych, organy powinny ocenić charakter tych robót, zbadać strukturę obiektu, ustalić czy była to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego. Natomiast sam fakt, że na zdjęciach z sierpnia 2011 r. w miejscu obecnie istniejącej drogi dojazdowej nie było jakiejkolwiek drogi nie przesądza o tym, że inwestor wybudował drogę. Z akt sprawy wynika bowiem bezsprzecznie, że inwestor urządził na swojej nieruchomości dojazd do domu, poprzez wysypanie gruzu i kamieni. A zatem to czy nastąpiło to po uprzednio istniejącym dojeździe lub dojściu do istniejących zabudowań nie ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym również nowy dowód pozyskany przez organ pierwszej instancji w postaci zdjęcia spornego terenu z sierpnia 2011 r. nie ma dla sprawy istotnego znaczenia. Okoliczność ta, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, miałaby znaczenie tylko w sytuacji gdyby organ starał się ustalić czy wykonano "przebudowę drogi" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego, co jednak w sprawie nie miało miejsca. Organy nadzoru budowlanego, jak wskazano powyżej, zobowiązane były dokonać kwalifikacji prawnej wykonanych przez inwestora robót budowlanych, a zatem ustalić czy roboty budowlane polegające na wysypaniu gruzu i kamieni na działce inwestora są robotami niewymagającymi zgłoszenia, objętymi zgłoszeniem, czy też wymagającymi pozwolenia na budowę. Ponadto, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien ustalić, czy przedmiotowy dojazd został utwardzony przez skarżącego, a także czy działka na której go wykonano jest działką budowlaną. Stosownie bowiem do art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę objęte są wyłącznie roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. A zatem do utwardzenia działek budowlanych wystarczające jest dokonanie zgłoszenia, natomiast do utwardzenia powierzchni gruntu na innych działkach wymagane jest uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Przy czym z brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego nie wynika ani na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu, ani też jakim celom może służyć wykonanie takich robót budowlanych i jakie może być przeznaczenie docelowe tak utwardzonej powierzchni gruntu działki budowlanej. Niemniej jednak sam fakt wysypania i nawet ewentualnego ubicia gruzu w obrębie własnej nieruchomości, celem polepszenia warunków dojazdu do zabudowań nie stanowi, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, "budowy drogi". Sąd nie przesądził zatem w zaskarżonym wyroku, że inwestor nie wybudował drogi, uznał jednak, że ze zgromadzonego materiału dowodowego i charakteru wykonanych robót budowlanych nie wynika, że inwestor buduje drogę. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Organ ustalając zatem, że inwestor wybudował drogę powinien ocenić skalę przedsięwzięcia oraz ustalić czy wybudowany obiekt budowlany zaopatrzony jest w odpowiednią infrastrukturę. Przy czym zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie stanowi budowy drogi samo nawiezienie na nieruchomość tłucznia, kruszywa lub innego materiału utwardzającego podłoże i wyrównanie nim terenu nieruchomości, jeśli trasa ta wykorzystywana jest jedynie przez inwestora w celu dojazdu do własnej nieruchomości. Powoływanie się zatem przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną na wyroki w których, za drogę uznano trasę, wysypaną żużlem i gruzem, posiadającą przepusty i odwodnienia, dostosowaną do ruchu samochodów ciężarowych i użytkowaną na potrzeby prowadzonych działalności gospodarczych, przedsiębiorstw, jest nieadekwatne do stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Tym bardziej, że w rozpoznawanej sprawie, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, nie zostały również wyjaśnione kwestie związane z szeroko rozumianym odwodnieniem spornej nieruchomości. Organ powinien bowiem ustalić, czy skarżący wykonał jedną czy dwie studzienki, czy wykonał czy tylko udrożnił rów odwadniający oraz czy wykonał na nowo czy też tylko wymienił przepust betonowy, a także czy roboty te są wykonywaniem urządzeń wodnych wymagających pozwolenia na budowę czy też wykonywaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego, które po myśli art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wymagają wyłącznie zgłoszenia. A zatem dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i wyjaśnieniu wskazanych przez Sąd wątpliwości - stosownie do dokonanych ustaleń – organ będzie miał możliwość przyjęcia właściwego trybu postępowania. Tym samym organ odwoławczy prowadząc ponownie postępowanie i dokonując wskazanych ustaleń, na podstawie art. 136 K.p.a., będzie miał możliwość samodzielnego zinterpretowania i zastosowania stosownych przepisów prawa. Może się zatem zdarzyć, że po przeprowadzeniu postępowania dodatkowego organ odwoławczy uznając zasadność prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego wyda jedną z decyzji merytorycznych określonych w art. 138 § 1 K.p.a. Dopiero stwierdzenie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie umożliwi organowi odwoławczemu uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. A zatem za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych i art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez niewykazanie, aby stwierdzone i scharakteryzowane w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez organ odwoławczy przy wydaniu zaskarżonej decyzji miało wpływ na wynik sprawy. Jak już wyżej wskazano, po ponownym przeprowadzeniu postępowania przez organ odwoławczy w sprawie może zostać wydana ponownie decyzja kasacyjna, a może też zostać wydana decyzja o odmiennej treści, w zależności od dokonanych w sprawie ustaleń. Zauważyć należy, że organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, dokonuje oceny zaskarżonej decyzji, przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, nie będąc przy tym związany zarzutami zawartymi w odwołaniu. Organ odwoławczy dokonuje zatem nie tylko oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, lecz także oceny dotyczącej zastosowania kryteriów celowości i słuszności rozstrzygnięcia. Tak więc również w decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może dokonać własnej oceny zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego, wskazując jednocześnie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy podejmując decyzję kasacyjną ma prawo wskazać organowi pierwszej instancji, jakie okoliczności ma on wziąć pod uwagę ponownie rozpatrując sprawę. Przy czym zalecenia te wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu zgromadzonych, a także zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji głównie z powodu naruszenia przepisów postępowania, tj. bezpodstawnego umorzenia postępowania prowadzonego w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w sytuacji braku bezprzedmiotowości, wskazując jednocześnie, że ponownie rozpatrując sprawę organ powinien ją prowadzić w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Sąd administracyjny rozpatrując natomiast skargę na decyzję kasacyjną nie jest władny zmienić uzasadnienia zaskarżonej decyzji, po to aby organ administracji publicznej naprawił błąd, zamieszczając w uzasadnieniu wydanej ponownie decyzji właściwą argumentację, zobowiązany jest zatem do uchylenia wadliwej decyzji. Niewzruszenie przez sąd zaskarżonej decyzji spowodowałoby, że stałaby się ona prawomocna, a wskazany jako konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który to zakres ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, byłby wiążący dla organu pierwszej instancji. Tymczasem zasadniczy błąd organu odwoławczego dotyczył wyjaśnienia istoty sprawy, tj. dokonania prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. W tej sytuacji za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieoddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi na kontrolowaną decyzję organu odwoławczego. Przy czym w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy bez znaczenia jest uznanie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji za prawidłową ze wskazanego w wyroku proceduralnego punku widzenia, w sytuacji gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygniecie został przez organ odwoławczy nieprawidłowo wskazany. Ponadto jak już wyżej wyjaśniono Sąd pierwszej instancji nie wkroczył z zakres autonomii jurysdykcyjnej organów nadzoru budowlanego. Sąd uznając bowiem, że ze zgromadzonego materiału dowodowego i charakteru wykonanych robót budowlanych nie wynika, że inwestor buduje drogę, nie przesądził ostatecznego kierunku postępowania i trybu rozpoznania przedmiotowej sprawy. Podniósł, że do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest pełna ocena zgromadzonego materiału dowodowego i wyjaśnienie wskazanych w uzasadnieniu kwestii. Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 i art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 15 K.p.a., jak też zaskarżony wyrok wydany został po wzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy i wbrew zarzutom strony wnoszącej skargę kasacyjną zawiera konstruktywne wskazania co do dalszego postępowania w sprawie. Mając na uwadze, że prawidłowe rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania przez organ odwoławczy w zakresie wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i dopiero po wyjaśnieniu istotnych w sprawie kwestii przyjęcia właściwego trybu postępowania, zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego uznać należy na tym etapie sprawy za przedwczesny. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.