II SA/Kr 1571/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 sierpnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego A. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją nr [....] z dnia 14 kwietnia 2014 r., znak: [....] umorzył postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu dla potrzeb przejazdu z równoczesnym wykonaniem odpływu wody na działce nr [....] w msc. K. , gmina W. z uwagi na zebranie dodatkowego materiału dowodowego kwalifikującego przedmiot postępowania jako samowolna budowa drogi na działce nr [....] wraz z odwodnieniem, przepustem i studzienkami w miejscowości K. , gmina W. , Inwestor: A.W. , stanowiącego o konieczności przeprowadzenia posterowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, które zostanie wszczęte z urzędu w chwili gdy decyzja stanie się ostateczna. W trakcie postępowania ustalono, że na działce nr [....] w miejscowości K. jest wykonany "wydzielony utwardzony pas terenu o szerokości ok. 4,2m na długości ok. 120m, teren utwardzony gruzem budowlanym - widoczne ślady korytowania". W niższej części wyżej wymienionego utwardzonego terenu został wykonany rowek odwadniający na długości ok. 20 m, którym wody opadowe są kierowane do studzienki usytuowanej na działce P. W. Na początku utwardzonego terenu wykonane są dwie studzienki połączone przepustem betonowym ok. 400mm - studzienki 1000mm oraz 800mm, składające się z jednego kręgu betonowego. Wody opadowe z terenu działki kierowane są do w/w studzienek i kolejno odprowadzone do istniejącego przepustu w drodze gminnej (działka nr.....) a następnie na działki stanowiące własność B.K. Według oświadczenia obecnych w trakcie kontroli, studzienka znajdująca się bliżej drogi gminnej usytuowana jest na działce stanowiącej własność gminy. Organ I instancji pierwotnie roboty te ocenił jako wykonanie "innych robót budowlanych" o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 pr. bud. (polegających na utwardzeniu przejazdu i wykonaniu odpływu wody). Jednakże po zebraniu materiału dowodowego doszedł do wniosku, że były to roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, a zatem postępowanie powinno toczyć się w trybie art. 48 prawa budowlanego. Z tego też względu organ I instancji umorzył postępowanie, by po uzyskaniu przez decyzję przymiotu ostateczności wszcząć nowe postępowanie we właściwym trybie. Po rozpatrzeniu odwołań B.K. i A.W. od powyższej decyzji [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 28 sierpnia 2014 r., znak [....] na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., póz. 267 z póz. zm., dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., póz. 1409 z późn. zm., dalej: "ustawa Prawo budowlane") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 u.p.b., w których ustawodawca przewidział wyjątki. Mają one charakter katalogu zamkniętego i z tego względu nie jest dopuszczalne stosowanie wykładni rozszerzającej tych przepisów. Z brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 5 u.p.b. nie wynika na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu, bądź też jakim celom może służyć wykonanie takich robót budowlanych i jakie może być przeznaczenie docelowe tak utwardzonej powierzchni gruntu działki budowlanej. W orzecznictwie podkreśla się że roboty budowlane wykonywane na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 u.p.b. nie powinny doprowadzić do powstania obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. O tym, czy nie zostanie przekraczany zakres regulacji art. 29 ust. 2 pkt 5 u.p.b., niewymagający pozwolenia na budowę, może również decydować sposób użytkowania, przeznaczenie terenu utwardzonego w oparciu o zgłoszenie (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1283/11). Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 u.p.b. najczęściej jest zaliczane do urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 u.p.b., a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 13 lutego 2002 r., SA/Bk 1416/01, wyrok WSA w Lublinie z 2 marca 2004 r., II S/Lu 1621/02). Urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 u.p.b. z natury swej pozostaje więc w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. Organ odwoławczy wskazał, iż w zależności od konkretnej sytuacji faktycznej, roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu mogą być uznane za samodzielny obiekt budowlany - budowlę, jeśli budowane są jako obiekty odrębne (w myśl art. 3 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 3 u.p.b.) bądź też jako urządzenie budowlane powiązane z konkretnym obiektem budowlanym (w rozumieniu art. 3 pkt 9 w/w ustawy). Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. b u.p.b. obiektem budowlanym jest budowla stanowiąca całość techniczno -użytkową. Budowle mają charakter zdecydowanie bardziej zróżnicowany niż budynki i często funkcjonują obok siebie w funkcjonalnym związku, zatem konieczne jest traktowanie jako jednego obiektu budowlanego takich budowli, które stanowią całość techniczno - użytkową. MWINB w K. wyjaśnił, że co do zasady droga w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (t. j. Dz. U. 2013 póz. 260 z póz. zm.) to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno - użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Wyróżnia się dwa zasadnicze rodzaje dróg: drogi publiczne i drogi wewnętrzne. Jednocześnie "nie stanowi budowy drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane samo nawiezienie na nieruchomość tłucznia, kruszywa lub innego materiału utwardzającego podłoże i wyrównanie nim terenu nieruchomości. Jednakże, jeśli nawieziony materiał zostanie połączony z podłożem o takiej grubości i trwałości, że w efekcie powstanie powierzchnia służąca celom komunikacyjnym, np. przejazdu ciężkimi samochodami, wówczas może dojść do wykonania budowli niebędącej drogą a zatem obiektu budowlanego (art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane)" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2008 roku, sygn. akt: II SA/GL 637/07, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 maja 2012 roku, sygn. akt: II SA/Ol 237/12). W toku prowadzonego postępowaniem organ I instancji pozyskał nowe dowody w sprawie w postaci wydruków z bazy Google Maps obrazujących stan działki nr [....] w miejscowości K. z daty sierpień 2011 r., które jednoznacznie wskazują, że inwestor - A.W. w ramach przeprowadzonych robót budowlanych stanowiących przedmiot niniejszego postępowania, zrealizował samodzielny obiekt budowlany - drogę wraz z odwodnieniem, przepustem i studzienkami. Wydruki z bazy Google Maps, które zostały włączone do akt postępowania wskazują, że w dacie na sierpień 2011 r. w miejscu obecnie istniejącej drogi dojazdowej nie było jakiegokolwiek utwardzenia terenu dla potrzeb przejazdu. Porównanie wydruków oraz zdjęć wykonanych w czasie inspekcji działki nr [....] w miejscowości K. w dniu 28 lutego 2014 r. pozwala na stwierdzenie, że wykonany przez inwestora A.W. obiekt budowlany - droga wraz z odwodnieniem, przepustem i studzienkami stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b u.p.b. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje zatem, że wykonane przez inwestora A.W. utwardzenie terenu w istocie stanowi budowę drogi. W ocenie organu odwoławczego powstały obiekt budowlany spełnia przesłanki uznania go za drogę wewnętrzną. Jeszcze w sierpniu 2011 r. w miejscu obecnie przebiegającej drogi, nie istniało żadne wcześniejsze utwardzenie terenu, co wynika z wydruków z bazy Google Maps znajdujących się w aktach postępowania. Ponadto została nawieziona i połączona trwale z gruntem taka ilość materiału utwardzającego i w takiej grubości, że możliwe stało się prowadzenie na niej ruchu drogowego. Należy przy tym zauważyć, że przedmiotowy obiekt budowlany powstał właśnie w celu umożliwienia przejazdu ciężkich samochodów. Dodatkowo zostały wykonane, nieistniejące wcześniej, odwodnienie, dwie studzienki oraz przepust. Zdaniem MWINB w K. przedmiotowa droga stanowi całość techniczno - użytkową, o której mowa w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych. Podkreślenia wymaga fakt, że droga jako budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b. wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Tego rodzaju obiekt budowlany nie został bowiem zwolniony z uzyskania pozwolenia na budowę na mocy art. 29 ust. l u.p.b. Jedynie roboty polegające na przebudowie dróg, niezależnie od ich rodzaju, zostały z takiego obowiązku zwolnione, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 u.p.b. Wykonany przez inwestora - A.W. zakres robót w postaci budowy drogi wraz z odwodnieniem, przepustem i studzienkami wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Zostało ustalone, że inwestor nie legitymował się pozwoleniem. W konsekwencji, skoro wykonanie przedmiotowego obiektu wymagało pozwolenia na budowę, którym inwestor nie legitymował się, organ I instancji powinien prowadzić postępowanie w sprawie legalności przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 u.p.b. Wskazany powyżej przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane odnosi się tylko do jednego z rodzajów samowoli budowlanej, a mianowicie do budowy obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Pozostałe rodzaje samowoli budowlanej zostały określone w art. 49 b i art. 50-51 u.p.b. Odnośnie wymienionych rodzajów samowoli budowlanej ustawodawca przewidział oddzielne tryby postępowań w zakresie ich legalizacji. Poszczególne tryby dotyczące legalizacji samowoli budowlanej zasadniczo wzajemnie się wykluczają i nie mogą być łączone w jednym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., II OSK 504/10). W niniejszej sprawie w trakcie postępowania administracyjnego organ doszedł do przekonania, że powinien procedować w oparciu o inne przepisy prawa niż dotychczas. Nie jest to jednak wystarczający powód do umorzenia postępowania, bowiem przedmiot postępowania nadal istnieje. Skutkująca koniecznością umorzenia postępowania administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., zaistniałaby tylko wówczas, gdy brak było jakiejkolwiek podstawy prawnej do działania danego organu, a co za tym idzie organ nie mógłby wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Zasadne zatem było poinformowanie stron o zmianie kwalifikacji przedmiotu postępowania i kontynuowanie postępowania w oparciu o właściwą normę prawną. W sprawie uwag zawartych w odwołaniu B.K. wskazano, że organ odwoławczy uwzględnił je w swoim rozstrzygnięciu, natomiast w stosunku do uwag zawartych w odwołaniu A.W. wskazano, że były one niezasadne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a. podniesionego w odwołaniu A.W. , należy wskazać, że co prawda PINB nie ustosunkował się pisemnie do wniosku pełnomocnika A.W. z dnia 27 marca 2014r. w sprawie przedłużenia terminu zajęcia ostatecznego stanowiska w sprawie, jednakże zdaniem organu odwoławczego nie naruszył art. 10 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego nie został naruszony obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Strona może na każdym etapie postępowania wypowiadać się odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego i przedstawiać swoje stanowisko w sprawie. Organ I instancji na wniosek pełnomocnika A.W. wstrzymał się z wydaniem decyzji w celu umożliwienia stronom zawarcia ugody. Pismem z dnia 10 kwietnia 2014 r., adw. M.W. - pełnomocnik B.K. poinformował PINB o niepowodzeniu negocjacji. Organ I instancji wydał zatem rozstrzygnięcie w sprawie. Zdaniem MWINB w K. działania PINB były prawidłowe. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.W, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, dodanie dodatkowego materiału dowodowego na podstawie art. 106 § 3 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ II instancji błędnie kwalifikuje prace wykonane przez skarżącego na działce [....] (powstałej z podziału.....) jako budowę drogi. Droga w rozumieniu art. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z art. 3 pkt 1 Prawo budowlane wynika, że obiektem budowlanym jest tylko taka budowla, która stanowi całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Natomiast nawiezienie oraz rozrównanie gruzu nie stanowi utwardzenia terenu, ani drogi w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, ponieważ nie stanowi obiektu budowlanego. Gruz został wysypany i rozrównany dokładnie w miejscu istniejącego od kilkudziesięciu lat dojazdu i dojścia do budynku mieszkalnego K. , który nadal istnieje. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2012 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie "Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych". W związku z powyższym wykonane prace miały nierozerwalny związek z budynkiem mieszkalnym wzniesionym w 1922r., a następnie rozbudowanym w latach siedemdziesiątych XX w. Zatem dojazd wysypany gruzem pełni funkcję służebną względem istniejącego od kilkudziesięciu lat budynku mieszkalnego (.......). Wykonane prace odbywały się tylko i wyłącznie na działce prywatnej nr [....] (która następnie została podzielona - co nie zmieniło jej charakteru), ponieważ zjazd z drogi gminnej na działkę nr [....] również istniał od ok. 10 lat, co potwierdza opinia Gminnego Zarządu Dróg w W. Opisany powyżej dojazd był oraz jest użytkowany tylko przez rodzinę skarżącego i jest działką prywatną. Przedmiotowy dojazd do budynku mieszkalnego nie stanowi drogi publicznej, ani wewnętrznej - jest prywatnym dojazdem i dojściem do domu. Zatem prace były wykonywane legalnie. Istniejący dojazd pozostawia wiele do życzenia w kontekście jego użyteczności do jazdy np. wózkiem dziecięcym, szczególnie po okresie gwałtownych ulew. Skarżący z żoną wychowuje dwójkę chłopców w wieku 1,5 oraz 3,5 roku. Tocząca się od ponad dwóch lat sprawa i nieustanne straszenie skarżącego rozbiórką lub karami sięgającymi 120 tyś. za budowę "drogi" powoduje, że obawia się wyrównać istniejący dojazd do domu w sposób umożliwiający swobodny przejazd wózkiem dziecięcym lub bezpieczne poruszanie się pieszo. Dalej skarżący podniósł, że w dniu 16.01.2013 roku w Starostwie Powiatowym w W. złożył osobiście zgłoszenie robót budowlanych (.....) nie wymagających pozwolenia na budowę ze stosownymi załącznikami. W opisie i zakresie planowanych robót napisałem, że planowane prace będą dotyczyć dowiezienia gruzu, kamienia oraz ich rozrównania. Zgłoszenie nie zostało oprotestowane w ciągu 30 dni. Do prac przystąpił skarżący po kilku miesiącach. W związku z tym, że przedmiotowy dojazd nie był utwardzany, ani ubijany (brak również jakiegokolwiek spoiwa) we wniosku złożonym lipcu 2013 roku w Starostwie Powiatowym w W. o uzyskanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce [....] skarżący wystąpił również o pozwolenie na utwardzenie istniejącego dojazdu i dojścia na działkach [....] oraz [....]. W dniu 30.08.2013 roku skarżący wraz z żoną I.W. otrzymał pozwolenie na budowę nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [....] (powstałej z podziału .....) wraz z utwardzeniem dojazdu i dojścia do budynku na działkach [....] w miejscowości K. gmina W. Zatem ponowne przeprowadzenie postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane jest błędne. W związku z decyzją Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Gminy W. z dnia 16.04.2014 nr [....] oraz w związku z pismem Wydziału Mienia Gminnego z dnia 11.04.2014 roku nr [....] studzienki przepuszczające wodę w sposób naturalny z całej góry zostały zlikwidowane. O tym fakcie został powiadomiony [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odwołaniu od decyzji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w Wieliczce nr [....] z dnia 14.04.2014 roku w piśmie z dnia 30.04.2014 roku. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania B.K. w piśmie procesowym z dnia 22 grudnia 2014 r. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, dalej zwana p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. W rozpoznawanej sprawie należy odpowiedzieć w pierwszej kolejności na pytanie, czy zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wobec decyzji umarzającej postępowanie było uzasadnione. Uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji opartej o przepis art. 138 § 2 k.p.a., począwszy od wejścia w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. nowelizacji tego przepisu, jest ograniczone dwiema przesłankami ustawowymi, tj. 1) naruszeniem przepisów postępowania i 2) koniecznością wyjaśnienia zakresu sprawy, który to zakres ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie organ I instancji pierwotnie prowadził postępowanie administracyjne w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), jednak w jego trakcie doszedł do przekonania, że powinno się ono toczyć w oparciu o inny przepis, tj. w oparciu o art. 48 ustawy prawo budowlane i z tego względu postępowanie umorzył wskazując, że po uprawomocnieniu się decyzji zostanie wszczęte kolejne postepowanie – we właściwym zdaniem organu trybie. W tym zakresie rację ma organ II Instancji, że nie jest to powód do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa, bowiem przedmiot postępowania nadal istnieje. Bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygniecie co do jej istoty (B. Adamiak, J. Borkowski, KPA, Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2012, str. 415). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Rację ma również organ II Instancji, że właściwym sposobem postępowania w niniejszej sprawie byłoby powiadomienie stron o zmianie prawnej kwalifikacji przedmiotu postępowania i kontynuowanie postępowania w oparciu o przyjętą przez organ normę prawną. Ze wskazanego wyżej, proceduralnego punktu widzenia zaskarżona decyzja jest zatem prawidłowa, a organ II Instancji prawidłowo zastosował art. 138 § 2 Kpa, jako że decyzja organu I Instancji wydana została z naruszeniem przepisów postepowania. Zaskarżona decyzja jednakże podlegała uchyleniu z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zakwalifikowanie wykonanych przez skarżącego robót jako wybudowania drogi. Sąd nie podziela poglądu zaprezentowanego przez organ II Instancji, że skarżący A.W. wybudował na swoje działce drogę i że w związku z tym inwestycja ta wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W szczególności należy wskazać, że do wniosku tego organy obu instancji doszły nie po przeprowadzeniu wszechstronnego postępowania dowodowego i dokonaniu jego oceny, ale wyłącznie ze względu na uzyskaniu wydruku zdjęcia zamieszczonego w internecie na stronie maps.google.pl. Zdjęcie to doprowadziło organy do przekonania, że inwestor wybudował drogę, i to drogę w rozumieniu art. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 poz. 260 ze zm. ), czyli budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (czyli w wydzielonym liniami granicznymi gruntem wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą). Tymczasem w aktach sprawy znajdują się dowody w postaci protokołów z przesłuchań świadków oraz uczestników postępowania, zgromadzone przez organ I Instancji. Z zeznań tych wynika, że do gospodarstwa, w tym domu, oznaczonego nr [....] zawsze prowadziło co najmniej dojście, które zostało przez świadków różnie opisane. I tak na k. 52 znajduje się protokół z przesłuchania świadków W.M. i A.K. , z którego wynika, że od 30 lat teren ten był nawożony kamieniem i gruzem przez poprzednich właścicieli nieruchomości. Wynika z nich nadto, że poprzedni właściciel p. K. wykonał w " kilkadziesiąt lat temu rurę na skos", aby woda swobodnie spływała z działek. Na k. 47 znajduje się zeznanie K.W. z którego wynika, że droga, która prowadziła do domu zakupionego przez jego syna (skarżącego) zawsze była wysypana "byle jakim kamieniem". Również oświadczenia (k. 55 i 54) przedłożone do akt przez B.K. , a sporządzone przez osoby zamieszkałe w K. i W. , wskazują, że do domu nr [....] prowadziła co najmniej "ścieżka". Przesłuchana podczas rozprawy administracyjnej (k. 178) D.S. – była mieszkanka domu nr [....] – twierdzi, że była droga "trochę utwardzona i nie była to taka polna droga bo stale się po niej jeździło". Świadek A.P. (k. 179), twierdzi, że "droga szła jak na tych zdjęciach" (z 28 lutego 2014), dwoje pozostałych świadków tj. A.K. twierdzi, że w tym miejscu w ogóle "nic nie było" a K.W. , że była tam ścieżka. Ustalenia te jak można przypuszczać zmierzały do ustalenia, czy na spornym terenie istniała już wcześniej droga. Okoliczności te miałyby jednak znaczenie wyłącznie w tej sytuacji gdyby organ starał się ustalić, czy wykonano "przebudowę drogi" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 12 ustawy prawo budowlane. W aktach sprawy jednak brak dowodów, że była to "droga", którą następnie skarżący "przebudował". Wobec tego pozyskanie nowego dowodu w postaci zdjęcia spornego terenu z sierpnia 2011r. nie ma dla sprawy istotnego znaczenia. Dalej wskazać należy, że z akt sprawy, a przede wszystkim z twierdzeń samego skarżącego wynika, że bezsprzecznie skarżący urządził na swojej nieruchomości dojazd do domu, poprzez wysypanie gruzu i kamieni. To czy nastąpiło to po uprzednio istniejącym dojeździe lub dojściu do istniejących zabudowań nie ma dla rozstrzygnięcia sprawy większego znaczenia, gdyż wysypanie gruzu czy nawet utwardzenie terenu na działkach budowlanych nie musi następować w tym samym miejscu, gdzie już uprzednio były wykonywane jakiekolwiek podobne czynności. Rację ma organ II Instancji, że z brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy prawo budowlane nie wynika ani na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu, ani też jakim celom może służyć wykonanie takich robót budowlanych i jakie może być przeznaczenie docelowe tak utwardzonej powierzchni gruntu działki budowlanej. Okoliczność, że dodatkowo wysypany gruz i kamienie zostały utwardzone wynika z ekspertyzy technicznej z grudnia 2012r. autorstwa inż. P.N. , (rozdział 3, k. 77-78), przedstawionej przez Skarżącego. Autor ekspertyzy wypowiada się w niej w kwestiach co do których nie wydaje się mieć stosownych uprawnień tj. np. w zakresie stosunków wodnych, stąd ekspertyza ta nie nadaje się w całości do wykorzystania. Jednakże w rozdziale 3 opisany został istniejący stan faktyczny i w tym zakresie jest ona przydatna dla dokonywania ustaleń faktycznych. Równocześnie skarżący twierdzi przeciwnie, że przedmiotowy dojazd nie był utwardzany, ani ubijany (brak również jakiegokolwiek spoiwa). Okoliczności te należy definitywnie wyjaśnić w ponownie prowadzonym postępowaniu. Co więcej, skarżący w zgłoszeniu rozbiórki z dnia 27 października 2011r. – w części dotyczącej opisu zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych (k. 156), wskazał, że "materiał betonowy zostanie wykorzystany do modernizacji drogi dojazdowej". Na taką treść zgłoszenia organ nie zareagował w żaden sposób. Jednakże traktowanie wysypanie i nawet ewentualnego ubicia gruzu w obrębie własnej nieruchomości, celem polepszenia warunków dojazdu do zabudowań - jako "budowy drogi" (obiektu liniowego) jest nieadekwatne do opisywanego w aktach administracyjnych stanu faktycznego udokumentowanego także fotografiami. Z akt wynika również, że dom został zakupiony przez skarżącego we wrześniu 2011r. Zdjęcie stanowiące zdaniem organów główny dowód w sprawie pochodzi z sierpnia 2011r., czyli z czasu tuż przed zakupem nieruchomości przez skarżącego. Zdaniem Sądu oznacza to, że dom wraz z zabudowaniami gospodarczymi był prawdopodobnie nie używany – tym samym nie używane było prowadzące do niego dojście i dojazd, które mogły całkowicie zarosnąć. Doświadczenie życiowe wskazuje, że skoro istniał "stary dom" wraz z zabudowaniami gospodarczymi (które rozebrał skarżący) to musiał istnieć - lepszej lub gorszej jakości – szlak po którym do domu tego się dochodziło i dojeżdżało. Niewątpliwie zatem skarżący wysypał na grunt gruz i kamienie, być może nawet dokonał ich utwardzenia (ubicia), natomiast nie są to czynności tożsame z wybudowaniem drogi. Jednakże zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane, objęte są wyłącznie roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Tylko wobec utwardzenia działek budowlanych wystarczające jest dokonanie zgłoszenia. Zatem utwardzenie powierzchni gruntu na wszystkich innych działkach wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Ponownie prowadząc postępowanie organ winien ustalić, czy na spornej nieruchomości zostało wykonane utwardzenie terenu, a jeśli tak, to czy działka ta jest działką budowlaną i stosownie do tych ustaleń prowadzić dalsze postępowanie. Odrębną kwestią natomiast są zdaniem Sądu wszelkie roboty wykonane przez skarżącego dotyczące szeroko rozumianego odwodnienia nieruchomości oraz zgłaszane przez B.K. kwestie związane z zalewaniem jej nieruchomości. Okoliczności te nie zostały należycie wyjaśnione. Zdaniem Sądu w pierwszej kolejności organ winien poprawnie ustalić stan faktyczny - ustalić czy skarżący wykonał jedną czy dwie studzienki, czy wykonał czy tylko udrożnił rów odwadniający oraz czy wykonał na nowo czy też tylko wymienił przepust betonowy, a także czy roboty te są wykonywaniem urządzeń wodnych wymagających pozwolenia na budowę czy też wykonywaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 9 ustawy prawo budowlane, które po myśli art. 30 ust. 1 pkt. 2 tej ustawy wymagają wyłącznie zgłoszenia. Organ winien też mieć na uwadze, że skarżący pismem z dnia 29 września 2011r. złożył do Urzędu Gminy W. zgłoszenie zamiaru "udrożnienia naturalnego cieku wodnego znajdującego się w granicy działek [....] oraz [....] w K". Dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania dowodowego - stosownie do dokonanych ustaleń – organ będzie miał możliwość przyjęcia właściwego trybu postępowania. Na koniec i tylko na marginesie wskazać należy, że wniosek B.K. z dnia 9 maja 2012r. skierowany do PINB w W. został również za pismem z dnia 18 maja 2012r. (k. 15) przekazany do załatwienia według właściwości Burmistrzowi Miasta i Gminy W. W aktach sprawy znajduje się (k. 34) pismo Burmistrza z dnia 27 czerwca 2012r. skierowane do B.K., z którego wynika, że po przeprowadzeniu wizji lokalnej w dniu 15 czerwca 2012r. w sprawie zmiany stosunków wodnych na działce nr [....] , Burmistrz nie stwierdził naruszenia stosunków wodnych. Jeżeli zdaniem organu właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych (Burmistrza Miasta i Gminy W. ) pismo to stanowi "załatwienie sprawy" z wniosku B.K. o naruszenie stosunków wodnych na gruncie, to niewątpliwe pozostaje w błędzie, gdyż sprawy administracyjne nie są rozstrzygane w formie zwykłych pism kierowanych do wnioskodawców, ale formie aktów administracyjnych podlegających dalszemu zaskarżeniu w toku instancji administracyjnej. Niemniej jednak nie są to uwagi skierowane do organów nadzoru budowlanego. Z wszystkich wyżej wymienionych względów zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit.a p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.