II SA/Ol 237/12

Dnia 8 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2012 roku sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia 8 czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: PINB) zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych na drodze gruntowej (wewnętrznej) położonej na działkach: nr 216 obręb W., nr 42 obręb S., nr 3033/2 i 3034 obręb S. W toku postępowania wyjaśniającego organ nadzoru budowlanego wydał postanowienie z dnia "[...]", w trybie art. 81c ust. 2 w związku z art. 51 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakładając na Gminę J. i Nadleśnictwo K. - właścicieli działek: nr 216 obręb W. i nr 42 obręb S. (Gmina J.) nr 3033/2 i 3034 obręb S. (Nadleśnictwo K.) obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni opinii technicznej wykonanych robót budowlanych na wskazanych działkach opisującej zakres i sposób wykonania robót, opis użytych materiałów oraz oceniającej wykonane roboty pod względem ochrony środowiska. Po otrzymaniu wskazanych opinii i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w tej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie robót budowlanych na drodze gruntowej (wewnętrznej) położonej na działkach: nr 216 obręb W., nr 42 obręb S., nr 3033/2 i 3034 obręb S. w związku z brakiem podstawy prawa materialnego do wydania decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W podstawie prawnej powołano art. 104 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu podano, iż na skutek powziętej informacji o prowadzeniu prac budowlanych na drodze gruntowej wszczęto postępowanie wyjaśniające, w toku którego przeprowadzono kontrolę w dniu 11 maja 2011 r. Ustalono, iż Pan R.K. na podstawie porozumienia z Gminą J. i Nadleśnictwem K. użytkuje wskazaną drogę jako dojazd do żwirowni położonej w miejscowości S. gm. J. W ramach uzgodnień z właścicielami miał wykonywać bieżące naprawy drogi dojazdowej. Z oświadczeń przedstawiciela Gminy oraz Nadleśnictwa, jak również p. K. wynika, że wykonywane roboty budowlane stanowią bieżącą konserwację drogi dojazdowej. Organ otrzymał także pismo Wójta Gminy z 24 czerwca 2011 r., w którym informował Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska, iż prowadzone prace budowlane w ramach drogi gminnej na działce nr 216 obr. W. i nr 42 obr. S. polegały na uzupełnieniu ubytków nawierzchni drogi, zatem nie powodowały zmiany sposobu użytkowania terenu. Po analizie przedłożonych dokumentów organ stwierdził, iż inwestorzy prowadzili roboty budowlane polegające na utwardzeniu drogi gruntowej, która to droga nie odpowiadała definicji drogi w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach, zatem utwardzenie takiej drogi nie stanowiło jej przebudowy. Przedstawione w sprawie opinie co do jakości użytego materiału potwierdziły, iż materiał użyty do utwardzenia drogi gruntowej nie stanowi zagrożenia do środowiska. Poza tym autor opracowania stwierdził, iż działki nr 216 i 42 nie leżą w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki utworzonego Rozporządzeniem nr 147 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 134 listopada 2008 r. W ocenie organu położenie płyt drogowych na gruncie bez stosownego zgłoszenia stanowi wykonywanie robót budowlanych, innych niż wymienione w art. 48 i 49b Prawa budowlanego w sposób, o którym mowa w art. 50 i 51 tej ustawy, więc również w sposób mogący spowodować zagrożenie ludzi, mienia lub środowiska. W każdym zatem przypadku do wykonania robót budowlanych tego rodzaju zastosowanie znajduje tryb naprawczy z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Dokonując oceny materiału sprawy stwierdzono, że wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów ustawy Prawo budowlane, więc brak jest podstaw do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia określonego w art. 51 ust. 1 tej ustawy. Wobec braku podstawy prawa materialnego do wydania decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty należało w oparciu o art. 105 § 1 kpa umorzyć wszczęte postępowanie administracyjne. Od decyzji tej odwołanie złożył J.C. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie art. 105 § 1 Kpa oraz sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzez uznanie, że wykonane prace budowlane na drodze gminnej i Lasów Państwowych nie naruszają przepisów Prawa budowlanego. Podkreślił, iż w trakcie kontroli w terenie przedstawione zostały zdjęcia fotograficzne obrazujące, jak wyglądała droga przed jej przebudową i w trakcie tych prac. Już tylko na tej podstawie i wykonanych oględzin widoczne było, że nie były to prace polegające jedynie na uzupełnieniu ubytków, tylko stanowiły przebudowę polegającą na znacznym poszerzeniu jej pasa z 2,5 m do 8 m, podniesieniu wysokości od 0.7 m do 1,5 m, nadto dokonano na niektórych jej odcinkach niwelacji gruntu poprzez ścięcie skarp nawet do 4 m, a także wykonano masową wycinkę drzew. Do utwardzenia drogi użyto kolejowych, betonowych podkładów, płyt betonowych i innego wielkogabarytowego gruzu. W wyniku takich prac droga zmieniła zasadniczo swoje parametry powstała droga o nowych rzędnych. Organ w trakcie postępowania oparł się na opiniach technicznych wykonanych robót, natomiast całkowicie pominął materiał zdjęciowy, jak również stanowisko Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z 30 maja 2011 r. w którym przesądzono, iż droga na której prowadzone były prace znajduje się w obszarze chronionym, zaś autor opinii technicznej nie miał upoważnienia do wypowiadania się w tej kwestii. W wyniku postępowania odwoławczego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia ww. robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania oraz czynności i ustaleń w nim dokonanych. Przywołano treść art. 4 i art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazując co należy rozumieć pod pojęciem drogi oraz drogi wewnętrznej. Organ odwoławczy podzielił stanowisko odwołującego, iż przedmiotowa droga jest drogą wewnętrzną i została przez inwestora przebudowana, jednakże z materiału dowodowego wynika, że droga ta nie została rozszerzona na inne działki geodezyjne, w związku z czym inwestor winien stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (dalej: p.b) dokonać zgłoszenia takiej przebudowy. Ponieważ nie dokonano takiego zgłoszenia właściwe było zastosowanie trybu naprawczego określonego w art. 50 - 51 p.b. Wskazano, iż organ I instancji nie miał możliwości wybrania innego trybu postępowania, gdyż przebudowa drogi nie jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. Odnosząc się do zarzutu, iż organ dokonał ustaleń jedynie opierając się na opinii ekspertów nie prowadząc dodatkowego postępowania wyjaśniono, że oświadczenie złożone przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane w specjalności drogowej, która odpowiada karnie i dyscyplinarnie za swoją ocenę, jest wystarczające, aby uznać że zostały wykonane zgodnie z prawem i nie ma podstaw do podważania takich opinii. Uzupełnienie postępowania o wskazany przez odwołującego się zakres stanowiłoby jedynie sztuczne przedłużanie postępowania, a jego celem jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności i jakości wykonanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunkami technicznymi. Nadto w stosunku do dróg wewnętrznych ustawodawca nie przewidział norm, jakie powinny spełniać, a zatem wynika z powyższego, że roboty budowlane nie naruszają przepisów Prawa budowlanego i nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania terenu. Odnośnie kolejnego zarzutu usytuowania drogi w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki wyjaśniono, iż nie ma to znaczenia dla sprawy, gdyż jej przedmiotem nie jest kwestia usytuowania drogi a jedynie wykonane roboty budowlane. Poza tym z uwagi na zakres wykonanych robót budowlanych - niwelacja terenu, utwardzenie gruntu, wycinka drzew - trudno byłoby domagać się od inwestora przywrócenia drogi do stanu pierwotnego. Analiza materiału dowodowego nie wykazała sprzeczności z materiałem fotograficznym. Wyjaśniono także, iż organ I instancji wadliwie umorzył postępowanie naprawcze na podstawie art. 105 Kpa, bowiem nie stało się ono bezprzedmiotowe lecz jedynie nie zaistniała konieczność nałożenia na inwestora jakichkolwiek czynności, co skutkowało koniecznością takiego właśnie rozstrzygnięcia a nie umorzenia postępowania. Na tę decyzję J.C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się w niej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił decyzji naruszenie art. 7, 77 i 80 Kpa. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że wykonane roboty budowlane na drodze gruntowej nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. i w konsekwencji przyjęcie, z naruszeniem art. 28 p.b., że roboty te nie wymagały pozwolenia na budowę. Podniósł, iż błędne pozostaje twierdzenie organu, iż wykonane prace budowlane stanowią przebudowę nie zaś budowę drogi w następstwie czego przyjęto, iż nie wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę. Tymczasem art. 3 pkt. 6 i pkt 7a p.b. zawiera definicje legalne pojęcia budowy i przebudowy, z których wynika, iż wyróżnikiem budowy jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zamian charakterystycznych parametrów danego obiektu". W niniejszej sprawie w zależności od zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych do jednej z wymienionych kategorii warunkowało to tryb postępowania wobec inwestora, którego ten nie dopełnił, gdyż albo było to pozwolenie na budowę, czy też zgłoszenie robót właściwemu organowi. Według ustalonego stanu faktycznego współwłaściciel żwirowni p. R.K. za ustnym porozumieniem z Wójtem Gminy i Nadleśnictwem K. wykonał na wskazanych działkach budowę drogi jako dojazd do swojej żwirowni po śladzie istniejącej wąskiej drogi polnej oraz leśnej, które służyły jedynie komunikacji pieszej ludzi i zwierząt. Nawierzchnie stanowił ubity grunt niczym nie utwardzony. Po wykonaniu robót droga została znacznie poszerzona (z 2,5 m do 8 m), o podniesionej wysokości (od 0,7 m do 1,5 m), nowej utwardzonej nawierzchni wielkogabarytowym gruzem (podkłady betonowe i płyty) i ułożeniem na płasko trylinki, na której ułożono warstwę pospółki do 40 cm grubości. Na niektórych odcinkach dokonano niwelacji terenu poprzez ścięcie skarp nawet o 4 m, a także wycięto kilkaset drzew w tym stuletnich. W wyniku tych działań doszło do ustalenia nowych rzędnych drogi. Przedstawione opinie nie opisują w pełni wykonanych prac z uwagi na zakres jaki został im wskazany i określony przez nadzór budowlany. Opinie miały jedynie wskazać jakość użytych wyrobów oraz zgodność ich przeprowadzenia z przepisami ochrony środowiska. Nie odniesiono się natomiast do stanu istniejącego przed pracami. W sprawie tej nie ustalono w sposób pewny, że budowa ta nie przekroczyła granic działek geodezyjnych, bowiem w tym zakresie brak jest jakichkolwiek ustaleń. Już tylko z zapisu widniejącego w opinii o dokonanych wycięciach drzew, które rosły w granicy byłej drogi oraz obsypaniu takich pni drzew na wysokości od 0,5 m do 1 m w wysokim stopniu uprawdopodabnia, iż wykonane roboty wykroczyły poza granice działek geodezyjnych. Odwołujący powołał także wyjaśnienia Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z których wynika, iż sama droga polna czy leśna nie stanowi obiektu budowlanego, więc nie może być przebudowana. Natomiast w sprawie budowy i remontu dróg leśnych stwierdzono, iż wykonanie, przy użyciu wyrobów budowlanych, nowej nawierzchni drogi o większej twardości, mającej charakter niepodzielny i trwały (...) należy traktować jako budowę nowego obiektu budowlanego - drogi w rozumieniu Prawa budowlanego. W ocenie skarżącego wykonane prace budowlane na drodze gruntowej stanowiły zatem budowę, dla której wymagane było posiadanie pozwolenia budowlanego, w związku z czym spełnione zostały przesłanki samowoli budowlanej z art. 48 p.b. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi stwierdzając, iż stan faktyczny sprawy został ustalony zaś obowiązujące przepisy szczegółowo wyjaśnione. Nadto podał, iż przedmiotowa droga gruntowa nie posiadała dokumentacji projektowej potwierdzającej jej szerokość, przy czym jej szerokość nie była taka sama na całej jej długości i mogła się zmieniać w wyniku wielu czynników nie zawsze zależnych od inwestora tj. ruch transportu i spływ wód opadowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej ustawą ppsa. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Wskazać należy także, iż Sąd nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie, bowiem stan faktyczny sprawy Sąd ocenia na podstawie akt sprawy administracyjnej - art. 133 § 1 ustawy ppsa. Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu wymagającym jej uchylenia. Dokonując kontroli działalności organu administracyjnego Sąd ma obowiązek ocenić, czy organy administracyjne dokładnie wyjaśniły istotne okoliczności faktyczne sprawy, prawidłowo ustaliły jej stan faktyczny i prawidłowo zastosowały do niego właściwe przepisy prawa materialnego. Zaistniały w sprawie spór pomiędzy skarżącym a organem nadzoru budowlanego sprowadza się do rozstrzygnięcia charakteru prawnego robót budowlanych przeprowadzonych na drodze gruntowej (wewnętrznej) położonej na działkach: nr 216 obręb W., nr 42 obręb S., nr 3033/2 i 3034 obręb S. Chodzi o ustalenie, czy w ramach wykonanych prac przez p. R.K., działającego w tym zakresie w porozumieniu z Wójtem Gminy i Nadleśnictwem K., doszło do przebudowy drogi wewnętrznej - art. 3 pkt 7a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm) zwanej dalej; p.b - jak to podaje Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, czy też doszło do budowy drogi w rozumieniu art. 3 pkt 6 tej ustawy, jak uważa skarżący. Rozstrzygnięcie tego sporu ma dla rozpoznania sprawy istotne znaczenie z uwagi na konieczny tryb naprawczy, jaki winien być zastosowany przez organy nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Poza sporem pozostaje pomiędzy stronami okoliczność, iż inwestor przed przystąpieniem do wykonania prac budowlanych nie legitymował się ani zgłoszeniem, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 12 p.b, które wymagane byłoby w przypadku ustalenia, że zakres robót obejmował jedynie przebudowę drogi, czy też pozwoleniem na budowę, o którym mowa w art. 28 p.b w przypadku ustalenia, iż wybudowano drogę stanowiącą nowy obiekt budowlany, przy czym zakres wykonanych robót stanowił nie przebudowę dotychczas istniejącej drogi lecz jej budowę. Od tych ustaleń będzie zależał dalszy tryb postępowania naprawczego. Jednakże wbrew stanowisku organu odwoławczego w oparciu o dotychczas dokonane ustalenia oraz przeprowadzone postępowanie nie sposób jednoznacznie stwierdzić, jaki charakter miały wykonane przez inwestora roboty budowlane. W sprawie nie został ustalony w sposób wyczerpujący pełny materiał dowodowy, który pozwalałby na takie jednoznaczne stwierdzenie, iż wykonane roboty budowlane stanowiły przebudowę istniejącej drogi wewnętrznej. Prowadząc postępowanie wyjaśniające organy nie dołożyły bowiem starań by w sposób należyty zebrać i rozpatrzeć materiał dowodowy, czym naruszono art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa. w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Braki w zakresie ustaleń faktycznych nie pozwalają zaś na ocenę prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego. Organ administracji publicznej jest zobowiązany do wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również prawidłowości ocen przyjętych na podstawie zgromadzonej dokumentacji i opinii, zgodnie z art. 80 kpa. W tym miejscu należy wskazać, iż stosownie do art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) zwanej dalej: d.p., pod pojęciem drogi rozumie się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego zlokalizowaną w pasie drogowym, zaś przez pas drogowy (art. 4 pkt 1 d.p) rozumie się wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast drogami wewnętrznymi stosownie do art. 8 ust. 1 d.p są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, przy czym budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Z poczynionych w tej sprawie ustaleń wynika, iż droga gruntowa położona na działkach: nr 216 obręb W., nr 42 obręb S., nr 3033/2 i 3034 obręb S. nie została zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych, o których mowa w art. 2 ust. 1 d.p. Poza sporem pozostaje okoliczność potwierdzona przez Wójta Gminy (karta 29 akt), iż działka nr 216 obręb W. i działka nr 42 obręb S. są drogami wewnętrznymi, rolniczymi, dojazdowymi do terenów rolnych i leśnych. Odnośnie zaś odcinka drogi łączącej te dwie działki Gminy J. to stanowi ją droga leśna przebiegająca przez nieruchomości o nr 3033/2 i 3034 obrębu S. na terenie Leśnictwa B. Z załączonych akt sprawy nie wynika jednak, czy nieruchomości te zostały ujęte w ewidencji gruntów jako drogi, brak jest bowiem w tym zakresie jakiejkolwiek informacji, brak jest także informacji, czy ta droga leśna została wydzielona geodezyjnie. Organ odwoławczy w skarżonej decyzji stwierdził, iż ta droga wewnętrzna położona na wskazanych wyżej nieruchomościach nie posiada wyznaczonego pasa ruchu, zatem za pas drogowy należałoby uznać obszar całej działki geodezyjnej, na której się znajdują. Stwierdzenia powyższego Sąd nie może jednak skonfrontować z materiałami zebranymi w sprawie, bowiem brak jest w tym zakresie jakichkolwiek informacji tj. wyciągu z ewidencji gruntów odnośnie wskazach wyżej działek gruntu, czy też czytelnie oznaczonych map geodezyjnych, z których wynikałby przebieg tej drogi gruntowej - wewnętrznej - z oznaczeniem granic nieruchomości. Zatem powyższe twierdzenie organu pozostaje dowolnym w oparciu o zgromadzony materiał postępowania administracyjnego. W tym momencie zatem powyższe twierdzenie jest co najmniej przedwczesne, bowiem nie poparte żadnymi ustaleniami. W sprawie tej także dowolne pozostaje, na obecnym etapie, twierdzenie organu odwoławczego, iż w następstwie przebudowy przez inwestora przedmiotowa droga nie została rozszerzona na inne działki geodezyjne. W tym zakresie bowiem także brak jest jakiejkolwiek informacji, poza dokumentem (karta 13 akt org. I inst.), z którego wynika, iż uprawniony geodeta działając na zlecenie Urzędu Gminy J. w dnach 14 - 17 grudnia 2010 r. odszukał i okazał znaki graniczne dla działki o nr ew. 216 położonej w gm. J., obręb W. Z powyższej informacji nie wynika jednak, że przeprowadzone roboty budowlane nie naruszyły granic działek geodezyjnych nr 216 obr. W., czy nr 42 obr. S. stanowiących własność Gminy J. już chociażby z tego powodu, że roboty budowlane zostały przeprowadzone dopiero w roku następnym po odszukaniu znaków granicznych. Nadto twierdzenie organu odwoławczego nadzoru budowlanego o braku poszerzenia przedmiotowej drogi na inne działki pozostaje w sprzeczności chociażby z ustaleniami osoby, która sporządziła opinię techniczną wykonanych robót budowlanych na działkach nr 216 i nr 42. W trakcie sporządzania tej opinii dokonano kilkunastu odkrywek, zaś w kilku wypadkach - odkrywka nr 1, 7 dla działki nr 216 i odkrywka nr 10 dla działki nr 42, stwierdzono m.in. obsypanie pni drzew do wysokości max. 1 m, jak również w kilku miejscach poszerzenie drogi oraz niwelację terenu. Wobec powyższego bez bliższego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie sposób w oparciu o dokonane ustalenia osoby sporządzającej opinię autorytatywnie stwierdzić, jak to czyni organ, iż przy prowadzonych robotach budowlanych nie doszło do poszerzenia granic drogi na inne nieruchomości. Także nie można ustalić, czy przeprowadzone roboty były wykonywane w granicach terenu chronionego na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody tj. Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki, którego granica przebiega drogą położoną na działce nr 216 obr. W., gdyż brak jest w tym zakresie wiążącej informacji organu uprawnionego tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony środowiska. Powyższe informacje mają istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, gdyż dopiero prawidłowo zebrany materiał dowodowy pozwoli na jednoznaczne ustalenie, czy w sprawie tej doszło do przebudowy istniejącej drogi gruntowej, czy też zakres i rodzaj wykonanych prac świadczy o budowie drogi wewnętrznej. Należy zwrócić uwagę na okoliczność, że prace budowlane wykonane zostały na drodze wewnętrznej nie zaliczonej do żadnej z kategorii dróg publicznych co oznacza, iż przy realizacji takiego obiektu budowlanego inwestor nie musiał spełnić wymogów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.), co nie oznacza wcale, iż odnośnie takiej drogi zarządca terenu, czy też jego właściciel zwolniony jest od wszelkich wymogów związanych z przeprowadzeniem robót budowlanych na takich drogach a wynikających z zapisów ustawy Prawo budowlane. Już chociażby z art. 8 ust. 2 d.p. wynika, że w stosunku do takich dróg można mówić o budowie, przebudowie, remoncie, przy czym przepisy ustawy o drogach publicznych nie zawierają żadnej szczególnej regulacji, która zwalniałaby ze stosowania ogólnych wymogów wynikających z ustawy prawo budowlane w stosunku do prowadzenia takich prac budowlanych. I tak stosowanie do treści art. 3 pkt 6 p.b przez budowę, należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, zaś pod pojęciem przebudowy (art. 3 pkt 7a p.b ) rozumie się wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z uwagi na to rozróżnienie i stawiane poszczególnym rodzajom robót budowlanych wymagania w zakresie uzyskania pozwolenia bądź zgłoszenia przed przystąpieniem do prowadzenia prac niezbędne jest stwierdzenie czy wykonane na wskazanej drodze gruntowej prace polegające na utwardzeniu drogi warstwą gruzu betonowego oraz warstwą pospółki na określonej głębokości, które doprowadziło do związania gruntu, jak również w kilku miejscach poszerzeniu drogi i obsypaniu drzew skutkowało koniecznością uzyskania pozwolenia, z uwagi na przekroczenie granic działek, na których prowadzone były roboty. Brak ustaleń w tym zakresie przez organ odwoławczy, jak również brak skonfrontowania opinii przedłożonej przez inwestora z przedstawioną przez skarżącego dokumentacją fotograficzną i brakami w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym nie pozwalają Sądowi na tym etapie na stwierdzenie, czy właściwie została przez nadzór budowlany zastosowana procedura naprawcza wynikająca z art. 50 - 51 p.b i uznania, że wykonane roboty budowlane na drodze gruntowej wykonane zostały zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. W tym stanie sprawy przedwczesna jest ocena organu odwoławczego, iż brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia ww. robót do stanu zgodnego z prawem. Należy zgodzić się z tezą wyroku WSA w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2008 r. sygn. II SA/Gl 637/07 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż nie stanowi budowy drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. samo nawiezienie na nieruchomość tłucznia, kruszywa lub innego materiału utwardzającego podłoże i wyrównanie nim terenu nieruchomości. Jednakże, jeśli nawieziony materiał zostanie połączony z podłożem o takiej grubości i trwałości, że w efekcie powstanie powierzchnia służąca celom komunikacyjnym np. przejazdu ciężkimi samochodami, wówczas może dojść do wykonania budowli niebędącej drogą, a zatem obiektu budowlanego. Wówczas nie ma znaczenia, że tak utwardzona powierzchnia nieruchomości nie ma statusu drogi publicznej w znaczeniu wynikającym z art. 2 ustawy o drogach publicznych albo że nie odpowiada warunkom techniczno-budowlanym wynikającym z przepisów w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Uwagi te mogą znaleźć zastosowanie przy ponownym rozpoznaniu sprawy w odniesieniu do dróg leśnych zlokalizowanych na działkach nr 3033/2 i 3034 obręb S. pozostających we władaniu Nadleśnictwa K. Jak podkreślono wyżej dopiero po uzupełnieniu we wskazanym zakresie postępowania wyjaśniającego będzie możliwe stwierdzenie, czy wykonane roboty odpowiadają przepisom prawa budowlanego i do ich legalizacji nie jest wymagane podjęcie jakichkolwiek innych czynności ze strony nadzoru budowlanego. Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru uwzględni ocenę prawną wyrażoną w wyroku Sądu, poprzedzając rozstrzygnięcie uzupełniającym postępowaniem wyjaśniającym we wskazanym kierunku. Reasumując mając na uwadze podniesione wyżej uchybienia proceduralne tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydane z naruszeniem powołanych przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania obejmujących zwrot wpisu oraz koszty zastępstwa prawnego świadczonego przez profesjonalnego pełnomocnika, orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.). Na mocy art. 152 powołanej ustawy, stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.