III SA/Gd 463/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 12 września 2019 r. w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P.F. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 21 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Miejskiego Policji z dnia 4 kwietnia 2019 r. nr [...]. Sygn. akt III SA/Gd 463/119 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 21 maja 2019 r., wydanym na podstawie art. 123 § 1 w związku z art. 17 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), powoływanej dalej jako "k.p.a." oraz art. 6 a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm.), Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji z dnia 4 kwietnia 2019 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wysokości i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że P.F. w piśmie z dnia 21 listopada 2018 r. zwrócił się o wznowienie postępowania w sprawie wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz ponowne przeliczenie wysokości tegoż ekwiwalentu, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym stwierdzono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP. Komendant Miejski Policji , postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2019 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 124, art. 147, art. 148, oraz art. 150 § 1 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania z wniosku P.F., wskazując w uzasadnieniu, że wyliczenie i wypłata ekwiwalentu jest czynnością z zakresu administracji publicznej, nie wydaje się w tym przypadku decyzji administracyjnej, zatem skoro czynność ta ma charakter techniczny to nie stosuje się trybu wznowienia właściwego dla decyzji administracyjnych określonego w art. 145 i 145 a k.p.a. W zażaleniu od powyższego rozstrzygnięcia skarżący wniósł o stwierdzenie niezałatwienia sprawy w terminie, wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o przekazanie akt organowi I instancji celem wydania decyzji administracyjnej w spornej sprawie. Komendant Wojewódzki Policji w uzasadnieniu postanowienia zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania, podkreślając, że wznowienie postępowania możliwe jest jedynie w przypadku gdy postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną na co wskazuje treść przepisów art. 145 § 1 pkt 1-8 oraz art. 149 § 3 k.p.a. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z orzecznictwem, odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Przyczyny przedmiotowe, to między innymi przypadki, gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji lub postanowienia zaskarżalnego, czy też wtedy, gdy decyzja (odpowiednio postanowienie) nie była ostateczna. Dalej organ II instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie istnieje decyzja ostateczna w przedmiocie przyznania skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby. Organ stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie może być uznany za ostateczną decyzję administracyjną w tym przedmiocie, a świadectwo służby zaś jest dokumentem potwierdzającym istnienie w określonym czasie stosunku służby, od treści którego zależą uprawnienia funkcjonariusza do określonych świadczeń, jednakże samo w sobie nie stanowi decyzji. Organ wskazał również, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu. Brak określenia przez ustawodawcę nowego wskaźnika niezbędnego do ustalenia wysokości należnego uposażenia za niewykorzystany urlop nie stanowi zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie przez inny organ lub sąd warunkowałoby rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, co w konsekwencji dopiero wówczas uzasadniałoby zawieszenie postępowania na mocy przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ II instancji nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że sprawa została załatwiona przez organ I instancji z przekroczeniem terminu. Wskazał, że postępowanie zostało zainicjowane pismem z dnia 21 listopada 2018 r., jednakże organ I instancji przed wydaniem rozstrzygnięcia dokonać musiał dodatkowych czynności wyjaśniających, m.in. celem doprecyzowania samego żądania skarżącego. Pismem z dnia 20 grudnia 2018 r. organ I instancji wezwał skarżącego do uzupełnienia skargi o decyzję w przedmiocie przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Odpowiedź skarżącego (pismo z dnia 28 grudnia 2018 r.) na powyższe pismo wpłynęła w dniu 2 stycznia 2019 r., na które organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 28 stycznia 2019 r. Organ II instancji w odniesieniu do wskazania strony w piśmie z dnia 28 grudnia 2018 r., że w razie braku podstaw do wznowienia postępowania wnosi o potraktowanie skargi z dnia 21 listopada 2018 r. jako wniosku o wypłatę różnicy w wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, wskazał, że pismo organu I instancji z dnia 28 stycznia 2019 r., stanowiące odpowiedź na powyżej wskazany wniosek, było zgodne z prawem, wobec czego nie można uznać, iż organ I instancji pominął żądanie skarżącego. Zaskarżone postanowienie wydane 4 kwietnia 2019 r., nie wynikało ze złej woli organu, a jedynie z niewłaściwej interpretacji żądania strony. P.F. wniósł skargę na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia oraz poprzedzającego go postanowienia Komendanta Miejskiego Policji z dnia 4 kwietnia 2019 r. Skarżący wniósł również na zasadzie art. 145a § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji do wydania decyzji o ponownym naliczeniu i wypłacie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie przepisów ogólnych Zaskarżonemu postanowieniu P.F. zarzucił naruszenie: 1. art. 7 k.p.a. - zasady prawdy obiektywnej, przez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela, 2. art. 8 § 1 k.p.a. - zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, 3. art. 15 k.p.a. - zasady dwuinstancyjności postępowania, polegającej na konieczności kierowania odwołania od decyzji organu I instancji, do organu nadrzędnego, wytyczającego stanowisko w spornej sprawie podległym organom. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ II instancji podkreślił, iż skarżący w żadnym piśmie nie wskazał jednoznacznie, że cofa skargę o wznowienie postępowania, a w piśmie z dnia 21 listopada 2018 r. zaznaczył on, że "w razie braku podstaw do wznowienia postępowania" jego skarga ma zostać potraktowana jako wniosek o naliczenie i wypłatę różnicy w wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów, stwierdzić należy, że narusza ono prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. Organy policyjne uznały wniosek skarżącego za podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a k.p.a. i zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji wydane zostały w oparciu o takie założenie. Ocena taka nie była prawidłowa. Skarżący w piśmie z dnia 28 grudnia 2018 r., z dnia 17 lutego 2019 r. jak i w zażaleniu, wyraźnie wskazywał, że jeżeli w sprawie nie została wydana ostateczna decyzja administracyjna, jego wniosek należy traktować jako wniosek o naliczenie i wypłatę różnicy w wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej, zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Stanowisko to jest w pełni akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014r., sygn. I OSK 542/13). W rozpatrywanej sprawie musiało być zatem dla organów oczywistym, że decyzja administracyjna w przedmiocie przyznania skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie została wydana. Wiedząc o tym, organy policyjne nie miały podstaw, by rozpoznawać sprawę w oparciu o przepisy k.p.a. regulujące instytucję wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną. Wolą skarżącego było bowiem, by w takiej sytuacji rozpoznać złożony wniosek jako wniosek o naliczenie i wypłatę różnicy w wysokości ekwiwalentu. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli Art. 8 § 1 k.pa. wymaga zaś, by organy administracji publicznej prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przepisy te i wynikające z nich zasady zostały w niniejszej sprawie przez organy naruszone przez potraktowanie złożonego wniosku jako podania o wznowienie postępowania, w sytuacji gdy oczywiste było, że decyzja administracyjna w sprawie ekwiwalentu za urlop nie została wydana. Działanie takie było niezgodne z interesem skarżącego oraz jego wyraźną wolą wyrażoną w toku postępowania. Kierując wniosek skarżącego do rozpoznania w trybie właściwym dla podania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, organy doprowadziły do sytuacji uniemożliwiającej załatwienie sprawy co do istoty. Istotą sprawy była bowiem kwestia oceny, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygn. K 7/15 zrodził po stronie skarżącego uprawnienie do uzyskania części do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop ustalonego według zasad określonych tym wyrokiem. Ocena taka powinna zostać wyrażona bądź w formie czynności materialno – technicznej w przypadku uznania zasadności żądania skarżącego, bądź to w formie decyzji administracyjnej w przypadku stanowiska odmownego (por. wyrok WSA z dnia 1 sierpnia 2019 r. sygn. III SA/Gd 309/19). W sprawie niniejszej zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji naruszają przepisy art. 7, 8 § 1 i 9 k.p.a. podanie skarżącego błędnie bowiem uznano za wniosek o wznowienie postępowania, w sytuacji gdy oczywiste było, że decyzja w przedmiocie ekwiwalentu nigdy nie została wydana. Orzekając ponownie organ uwzględni, że skarżący złożył w istocie wniosek o naliczenie i wypłatę różnicy w wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił wydane w sprawie postanowienia organów obu instancji. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).