II SAB/Bk 67/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Wojewody P. w przedmiocie wystąpienia o przesłanie aktów administracyjnych dotyczących przekształcenia części działki leśnej na rolną oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r. J. W. zwróciła się do Wojewody P. o wystąpienie do Starosty H. o przysłanie następujących aktów administracyjnych: decyzji Starosty H. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] o dopuszczeniu zmiany lasu na użytek rolny o powierzchni 0,3100 ha na działce nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym I., gmina N.; postanowienia Starosty H. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] o wznowienie z urzędu postępowania w sprawie zmiany lasu na użytek rolny na ww. działce, zakończonego decyzją ostateczną Starosty H. z dnia [...] czerwca 2007 r. znak: [...]; decyzji Starosty H. z [...] września 2008 r. nr [...] uchylającą ostateczną decyzję Starosty H. z dnia 2[...] czerwca 2007 r. znak: [...] w sprawie dopuszczenia dokonania zmiany lasu na użytek rolny na ww. działce. Wnioskodawczyni wskazała w nim, że ww. dokumenty należy przekazać Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Warszawie (dalej: "GINB") ponieważ są one konieczne do akt administracyjnych niezakończonej definitywnie sprawy nr [...] i [...]. Wniosek ten wpłynął do ww. organu 6 sierpnia 2018 r. Pismem z [...] sierpnia 2018 r. (doręczonym wnioskodawczyni 17 sierpnia 2018 r.) Wojewoda P. poinformował, że jeżeli GINB zwróci się do Wojewody P. o przekazanie wymienionych we wniosku aktów prawnych, niezwłocznie zobowiąże Starostę H. do ich przekazania. Jednocześnie wskazał, że GINB decyzją z [...] lipca 2018 r. znak: [...] (po ponownym rozpatrzeniu sprawy zgodnie w wyrokiem NSA z 6 lutego 2018 r. II OSK 336/17) utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z [...] grudnia 2009 r. znak [...] po wznowieniu z urzędu postępowania w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Starosty H. z [...] listopada 2004 r. nr 270/04 znak: [...]. A ponadto, że decyzją z [...] lipca 2019 r. znak [...] (po ponownym rozpatrzeniu sprawy zgodnie w wyrokami NSA: z 6 lutego 2018 r. wydanymi w sprawach II OSK 2437/16 i II OSK 2438/16) utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z [...] czerwca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H. z [...] listopada 2004 r. nr [...] znak: [...]. Wskazał również, że w związku z powyższym skontaktował się z telefonicznie z osobą prowadzącą postępowanie nr [...] i [...] z zapytaniem, czy potrzebuje wskazanych przez wnioskodawczynię aktów administracyjnych. Uzyskano odpowiedź przeczącą. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. wnioskodawczyni wskazała, że niepełne akta administracyjne Starosty H. miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia Wojewody P. i GINB. Podała, że zamierza zaskarżyć do sądu administracyjnego obie wydane przez GINB decyzję, w związku z czym wskazane przez nią we wniosku z [...] sierpnia 2018 r. akty prawne powinny zostać przekazane sądom administracyjnym, które będą rozpoznawały skargi. Wskazała, że obowiązkiem organów administracji jest zebranie wszystkich dokumentów sprawy. W odpowiedzi Wojewoda P. ponownie wyjaśnił, że jeżeli GINB lub jakikolwiek sąd, zwróci się do niego o przekazanie wskazanych dokumentów, niezwłocznie zobowiąże Starostę H. do ich przekazania. Z wnioskiem takim dotychczas nie wystąpiono. W dniu [...] maja 2019 r. wnioskodawczyni wniosła do Wojewody P. ponaglenie, wzywając w nim do niezwłocznego załatwienia jej wniosku z [...] sierpnia 2018 r. Ponaglenie zostało przekazane [...] maja 2019 r. do GINB. W skardze na bezczynność Wojewody P. wywiedzionej do tut. Sądu, J. W. wniosła o: stwierdzenie, że wystąpiła bezczynność Wojewody P. i, że ma ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa – art. 35 § 1 i art. 12 k.p.a. w zw. z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 1302.; dalej jako: "p.p.s.a."); zobowiązanie Wojewody P. do załatwienia wniosku skarżącej z [...] sierpnia 2018 r.; wymierzenie organowi grzywny za bezczynność; wykorzystanie przez Sąd wszystkich możliwości wynikających z art. 149 i art. 156 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazała, że do chwili obecnej nie jest jej znane stanowisko GINB w sprawie jej wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że odpowiadając na wniosek skarżącej z [...] sierpnia 2018 r. nie pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Sprawa niniejsza została rozpoznana przez tut. Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 ww. przepisu, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność Wojewody P. w sprawie rozpoznania jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r., którym zwróciła się do tego organu, aby zwrócił się on do Starosty H. o przekazanie GINB, wymienionych we wniosku aktów prawnych wydanych w sprawach prowadzonych przez Starostę H., a dotyczących zmiany lasu na użytek rolny na działce nr [...] w obrębie I., gmina N. Skarżąca umotywowała swój wniosek faktem prowadzenia przez GINB w trybach nadzwyczajnych, dwóch postępowań dotyczących decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (tj. wolnostanowiskowej bezściółkowej obory o obsadzie 200 DJP), zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr [...] we wsi l., gmina N. (co wiadomo tut. Sądowi z urzędu). Zauważyć w tym względzie należy, że jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynności", to w ocenie tut. Sądu, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie, organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (vide: art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jak zatem wynika z powyższego, skarga na bezczynność może dotyczyć sprawy, w której organ administracji publicznej zobligowany jest wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Zaskarżenie bezczynności jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego. Bezczynność organu następuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Skarga na bezczynność dopuszczalna jest więc jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, nie może zatem ona dotyczyć innych czynności. Podkreślić należy, że bezczynność organu powiązana być musi z kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji, postanowienia, czy też innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest zatem wystąpienie określonej podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Jak wskazuje się w orzecznictwie: dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (por. wyrok WSA w Gdańsku z 4 lipca 2019 r. II SAB/Bk 27/19, Lex nr 2700877). Tymczasem żądanie sformułowane we wniosku skarżącej z [...] sierpnia 2018 r. dotyczyło zwrócenia się przez Wojewodę P. do Starosty H., aby ten przekazał GINB (rozpatrującemu odwołanie J. W. i W. K. od decyzji Wojewody P. z dnia 8 grudnia 2009 r. odmawiającej, w wyniku wznowienia z urzędu postępowania, uchylenia ww. decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004r., nr [...], a także odwołania W. K. i J. W. od decyzji Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004r., nr [...],), wymienione we wniosku skarżącej akty prawne, wydane w wyniku postępowań prowadzonych przez Starostę H. w innych sprawach. Biorąc pod uwagę treść ww. wniosku skarżącej, stwierdzić należy, że w istocie wniosek ten jest wnioskiem dowodowym, polegającym na przeprowadzeniu przez GINB dowodu z dokumentów – tj. aktów prawnych w nim wymienionych. Wniosek ten w istocie winien był zostać skierowany do GINB, tj. organu pełniącego funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do wojewodów i wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego oraz sprawującego nadzór nad ich działalnością (vide: art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2019, poz. 1186). Stosownie zaś do art. 15 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., jest on obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jeżeli organ prowadzący postępowanie uzna, że zachodzą braki w dokumentacji lub, że wydawane rozstrzygnięcie może pozostawać w związku z jakimkolwiek innym postępowaniem, albo akt prawny wydawany w innym postępowaniu ma wpływ na treść obecnie wydawanego rozstrzygnięcia, może samodzielnie zwrócić się o do właściwego organu o jego udostępnienie, korzystając z trybu przewidzianego art. 136 k.p.a. Jeżeli zatem GINB tego nie uczynił, uznać należy, że uzyskanie wymienionych we wniosku skarżącej aktów prawnych, nie było konieczne do wydania zapadłych dnia [...] lipca 2018 r. rozstrzygnięć. Ponadto z wyjaśnień organu wynika, że w wyniku reakcji na wniosek skarżącej z [...] sierpnia 2018 r. pracownik działający z upoważnienia Wojewody P., skontaktował się z osobą prowadzącą postępowania toczące się przez GINB, uzyskując informację, że wymienione we wniosku skarżącej akty prawne nie są potrzebne do zakończenia prowadzonych postępowań. Tym samym stwierdzić należy, że to nie na Wojewodzie, ale na GINB ciążył obowiązek należytego zebrania materiału dowodowego w sprawach prowadzonych pod nr [...] i [...]. To GINB jest bowiem organem, prowadzącym postępowanie odwoławcze w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej w drodze postępowania administracyjnego, w tym przypadku w zakresie wynikającym z przepisów prawa budowlanego. Wojewoda nie miał zatem obowiązku prawnego ani kompetencji, aby w bliżej nieokreślonym trybie, wpłynąć na postępowanie prowadzone przez GINB. W konsekwencji nie może być mowy o bezczynności Wojewody w niniejszej sprawie. Na marginesie zaś należy zauważyć, że pomimo braku takiego obowiązku, organ ten, w reakcji na wniosek skarżącej, zwrócił się organu nadzoru budowlanego z odpowiednim zapytaniem dotyczącym potrzeby pozyskania wymienionych w nim aktów prawnych, uzyskując na nie odpowiedź przeczącą. W związku z powyższym, brak było podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność, wywiedzionej przez skarżącą, bowiem w sprawie niniejszej nie zaistniał stan bezczynności organu. W konsekwencji, na uwzględnienie nie zasługiwały również wnioski skarżącej o zobowiązanie Wojewody P. do załatwienia wniosku skarżącej z [...] sierpnia 2018 r., wymierzenie organowi grzywny oraz przyznania na jej rzecz od organu sumy pieniężnej (vide: art. 149 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a.