II SAB/Bk 72/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w B. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r. K. K. zwrócił się do Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w B. o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści projektu uchwały Rady Pedagogicznej, przygotowanego na zebranie tej Rady w dniu [...] czerwca 2018 r. i odczytanego na tym zebraniu, w sprawie odwołania M. K. ze stanowiska wicedyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w B. z dniem 31 sierpnia 2018 r. Wnioskodawca powołał się przy tym na protokół nr [...] z posiedzenia Rady Pedagogicznej z [...] czerwca 2018 r. oraz wniósł o przekazanie mu listownie informacji w formie papierowej – tj. kserokopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez osobę uprawnioną. W odpowiedzi udzielonej na powyższy wniosek w dniu [...] maja 2019 r., Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w B. poinformował, że w ww. Szkole nie jest i nie był prowadzony rejestr projektów uchwał, w związku z czym udostępnienie takiego dokumentu nie jest możliwe. K. K. wywiódł do tut. Sądu skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w B., zarzucając mu naruszenie art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2018, poz. 1330, dalej: "u.d.i.p."), przez faktycznie nierozpoznanie złożonego wniosku. Wniósł o: rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; przeprowadzenie dowodu z dokumentów: wniosku o udzielnie informacji publicznej z [...] maja 2019 r, oświadczenia organu z [...] maja 2019 r. i protokołu z zebrania Rady Pedagogicznej ww. Szkoły z dnia [...] czerwca 2018 r.; zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udzielnie informacji publicznej w terminie 7 dni od daty doręczenia mu prawomocnego wyroku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał zaś, że brak rejestru dokumentów będących projektami uchwał, nie powoduje, że projekt uchwały traci walor dokumentu, który jest udostępniany na wniosek w trybie określonym art. 13 i art. 14 u.i.d.p. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Organ podkreślił, że Szkoła w ustawowym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.i.d.p. poinformowała skarżącego, że nie jest w posiadaniu żądanego dokumentu. Skoro bowiem organ nie dysponuje wnioskowanym dokumentem, to jego udostępnienie nie jest możliwe. Nie była to jednak odmowa udzielenia informacji publicznej, która zgodnie z przepisami prawa winna przybrać formę decyzji administracyjnej, a jedynie pisemna informacja, że organ nie dysponuje żądaną przez skarżącego informacją. Organ zaznaczył przy tym, że w Szkole nie jest i nie był prowadzony rejestr projektów uchwał Rady Pedagogicznej. Zarówno przepisy prawa, jak i wewnętrzne regulacje szkoły nie przewidują obowiązku prowadzenia przez Szkołę takiego rejestru. W związku z powyższym szkoła nie jest w posiadaniu wnioskowanego projektu uchwały. Taki dokument nie istnieje. Organ podniósł ponadto, że są wątpliwość, czy projekt uchwały Rady pedagogicznej stanowi w ogóle informację publiczną. Na marginesie zwrócono również uwagę, że żądanie skarżącego o udostępnienie przedmiotowej informacji najprawdopodobniej ma charakter indywidualny i dotyczy prywatnych interesów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sprawa niniejsza została rozpoznana przez tut. Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 ww. przepisu, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Zauważyć w tym względzie należy, że jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynności", to w ocenie tut. Sądu, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie, organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Na gruncie zaś ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, dalej: "u.d.i.p.") bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.i.p. lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Wymaga przy tym podkreślenia, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Zatem w sytuacji braku informacji oraz w wypadku, gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie o tym poinformować wnioskodawcę, w drodze pisma informującego, mającego postać czynności materialno – technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni oraz uwalnia organ od zarzutu bezczynności (tak: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 45/13, dostępny na stornie http://orzeczenia.nsa. gov.pl). Reasumując, z bezczynnością dotyczącą udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. (14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i w art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) odpowiednich czynności, tj.: 1) nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno – technicznej, 2) nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, 3) nie informuje wnioskodawcy, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, bądź że żądanej informacji publicznej nie posiada, albo 4) nie udziela informacji, o której mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należy, że Dyrektorowi Szkoły nie można zarzucić bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej przez skarżącego we wniosku z dnia 16 maja 2019 r. Jak już to wyżej wskazano, z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d..i.p.) i że zobowiązane do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d..i.p.). Oznacza to, że o ewentualnej bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej można mówić jedynie w sytuacji pozytywnego ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną oraz że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Szkoły jest podmiotem, który został przez ustawodawcę zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. W art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zawarto katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, w pkt 5 wskazując, że takimi są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Dyrektor Szkoły bezsprzecznie został objęty wyżej wskazaną regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.. Powyższa okoliczność nie jest kwestionowana przez strony postępowania. Rozważenia wymagało natomiast, czy żądanie sformułowane we wniosku skarżącego o udostępnienie projektu uchwały rady pedagogicznej w sprawie odwołania wicedyrektora szkoły, odczytanego na zebraniu tej rady stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. W tym miejscu wyjaśnić należy, że pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Uwzględniając zaś konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Krąg informacji, które ustawa w szczególności uznaje za informację publiczną w ramach katalogu otwartego, został określony w art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. informacja publiczna powinna mieć odzwierciedlenie w treści istniejących dokumentów. Podkreślić przy tym należy, że art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odwołuje się do definicji dokumentu. Ustawodawca nie przypadkowo w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. umieścił katalog spraw, które są informacją publiczną oraz w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. definicję dokumentu. Umieszczenie w jednej jednostce redakcyjnej katalogu spraw dotyczących informacji publicznej oraz definicji dokumentu wskazuje, że informacja powinna być udokumentowana. Oznacza to, że nawet, jeżeli funkcjonariusz publiczny posiadł jakąś wiedzę, ale nie została ona odzwierciedlona w treści dokumentów, to nie można domagać się udzielenia informacji publicznej. Uznać zatem należy, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji i mających swoje odzwierciedlenie w formie dokumentu. Informacja publiczna dotyczy zatem sfery faktów, a prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej. Nadto w świetle powyższego przyjąć należy, że jakkolwiek pojęcie informacji publicznej nie ogranicza się jedynie do dokumentów urzędowych, to jednak zdaniem Sądu, informacją publiczną nie będą dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Takie stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, wskazując że "dokumenty, które służą gromadzeniu i wyminie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy i nie są umieszczane w aktach sprawy, nie podlegają zatem udostępnieniu w trybie u.d.i.p." Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ponadto obecny w literaturze pogląd, że organ, w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań. Uznanie, że absolutnie wszystkie tego rodzaju dokumenty i działania podlegają udostępnieniu spowodowałoby jedynie większe jeszcze niż dotychczas próby ukrycia i utajnienia materiałów niezbędnych w istocie do podjęcia prawidłowej decyzji. Proces jej podejmowania mógłby odbywać się wówczas całkowicie poza sferą jakiejkolwiek oficjalności, a przez to być mniej transparentny i w mniejszym stopniu podlegać społecznej kontroli (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2012, s. 58-59). Tak też uznał NSA w wyroku z dnia 20 czerwca 2002 r. sygn. akt II SAB 70/02, wskazując w jego uzasadnieniu, że "o ile dokument będący wytworem pracy funkcjonariusza publicznego nie został przez niego podpisany i nie jest wyrazem oficjalnego stanowiska organu, a nadto nie został włączony do akt konkretnej sprawy, nie można uznać, że stanowi on informację publiczną". W tych uwarunkowaniach podzielić należy wątpliwości organu co do charakteru wnioskowanych przez skarżącego informacji. W ocenie Sądu projekt uchwały rady pedagogicznej o odwołaniu ze stanowiska wicedyrektora szkoły, odczytany podczas zebrania tej rady, mimo że dotyczył konkretnej sprawy, określał jedynie projektowany sposób działania (projektowany sposób rozstrzygnięcia). Taki dokument nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Co więcej, jak wskazał organ w pisemnej informacji udzielonej skarżącemu w dniu [...] maja 2019 r. na jego wniosek z dnia [...] maja 2019 r., Szkoła nie prowadziła i nie prowadzi rejestru projektów takich uchwał. W związku z powyższym organ nie jest w posiadaniu wnioskowanego projektu uchwały - taki dokument nie istnieje, w konsekwencji -udostepnienie żądanej informacji nie było możliwe. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do kwestionowania sposobu załatwienia przez organ wniosku skarżącego. Mając bowiem na uwadze, że skarżący w niniejszej sprawie domagał się udostępnienia informacji, która nie stanowiła informacji publicznej, należy uznać, że załatwienie wniosku skarżącego poprzez udzielenie mu pisemnego wyjaśnienia o braku możliwości udostępnienia żądanej informacji – co organ uczynił w odpowiedzi na wniosek skarżącego w dniu 29 maja 2019 r., a zatem z zachowaniem terminu określonego w art. 13 u.d.i.p. – wyłącza możliwość uwzględniania skargi na bezczynność tego organu. Rozpoznając wniosek dotyczący informacji niemających charakteru informacji publicznej oraz niebędących w posiadaniu organu, nie był on bowiem zobowiązany do wydania decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.