II SAB/Op 45/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 lipca 2013 r. sprawy ze skargi T. D. na bezczynność Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Namysłowie w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Namysłowie do wydania aktu administracyjnego lub dokonania czynności załatwiającej pismo skarżącego z dnia 23 maja 2013 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Namysłowie na rzecz T. D. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez T. D. jest zarzucona bezczynność Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej w Namysłowie w zakresie obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 23 maja 2013 r. skarżący wystąpił do organu o udostępnienie wszystkich decyzji administracyjnych, postanowień, uzgodnień i opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej wydanych dla Z. P., J. P., Ł. P. i J. P. oraz dla nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr [...] (działka nr a). Pismem z dnia 14 czerwca 2013 r. Komendant Powiatowy PSP w Namysłowie poinformował skarżącego, że żądana informacja nie ma cech informacji publicznej i z tego względu nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku. W dniu 18 czerwca 2013 r. T. D. złożył skargę na bezczynność organu, zarzucając naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 – 3 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej udip. W uzasadnieniu podniósł, że organ przekroczył czternastodniowy termin do udzielenia informacji, wynikający z art. 13 ust. 1 udip, nie wydłużając go na podstawie art. 13 ust. 2 udip. W ocenie skarżącego charakter żądanych informacji wskazuje, że są one informacją publiczną, gdyż zostały one wytworzone przez organ publiczny w związku z wykonywaniem zadań publicznych a nie prywatnych. Nie upoważniało to organu do załatwienia sprawy pismem, a ewentualna odmowa powinna przybrać formę decyzji. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Namysłowie wnosił o oddalenie skargi ze względu na jej bezzasadność. W sprawie nie doszło do milczenia organu, gdyż do skarżącego dwukrotnie kierowano pisma w tej sprawie. Ponadto treść dokumentów z akt sprawy, których udostępnienia żądał skarżący nie zawierała informacji publicznej, gdyż organ rozstrzygał indywidualną sprawę obywateli, a poszczególne dokumenty z akt tej sprawy mogłyby być udostępnione tylko, jeżeli odnosiłyby się do sfery życia publicznego. Organ podkreślił, że uwzględnienie wniosku skarżącego prowadziłoby do obejścia przepisów o udostępnianiu stronom akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a, a więc gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna; postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemna interpretacja przepisów prawa podatkowego wydawana w indywidualnych sprawach. Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiot postępowania sądowego w sprawie stanowiła skarga na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Stąd też mając na uwadze przedmiot wniesionej skargi wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej reguluje cytowana już wyżej ustawa udip. Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip, udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Wspomniana ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno – technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 udip dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip. Mając na uwadze powyższe regulacje przyjąć należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie - wskazanym w art. 13 ustawy - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno - technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Podkreślić przy tym trzeba, że nie jest możliwe postawienie organowi zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu, w szczególności zaś, gdy nie istnieje i wobec tego organ jej nie udostępnia, a także nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza, bowiem dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu organu, a rozstrzygnięcie określone w art. 16 ust. 1 udip jest wydawane, gdy istniejąca informacja nie może być udostępniona. W braku takiej informacji oraz w wypadku gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ nie ma obowiązku wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia, lecz powinien poinformować wnioskodawcę o braku żądanej informacji. Takie pismo informujące ma postać czynności materialno – technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni organ od zarzutu bezczynności. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie wymaga dla jej skutecznego wniesienia uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 285/11; postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08; postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1382/07; wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 - zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOIS). W związku z powyższym skargę uznać należało za dopuszczalną. Stosownie do art. 1 ust. 1 udip informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA", Toruń 2002, s. 28). Nie sposób nie zauważyć również, że prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne przewidziano w Konstytucji RP w art. 61. Prawo to, stosownie do ust. 2 obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, przy czym przepisy Konstytucji RP nie zawężają tego pojęcia do dokumentów urzędowych. Zasadniczym i właściwie jedynym tematem spornym w rozpatrywanej sprawie jest zagadnienie sposobu kwalifikacji żądania udostępnienia dokumentów (decyzji) z akt sprawy osobie, która nie była stroną tego postępowania, z punktu widzenia wskazanych wyżej regulacji Konstytucji RP i udip. W ocenie skarżącego decyzja jest to informacja publiczna, natomiast organ wyraża stanowisko przeciwne. W piśmiennictwie zwraca się uwagę na konieczność rozróżnienia sfery publicznej od prywatnej. Za sprawę publiczną uznaje się działalność organów władzy publicznej, samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania władzy publicznej oraz gospodarowaniem mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bezpośrednio z rozpatrywaną sprawą wiąże się natomiast zagadnienie dostępu do dokumentów wytworzonych na wniosek indywidualnej strony przez organ władzy publicznej (dokumenty urzędowe). Pojęcie dokumentu urzędowego nie zostało w udip zdefiniowane. Za dokument urzędowy uznaje się wszystkie dokumenty zawierające treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu kodeksu karnego, w zakresie jego kompetencji, skierowaną do innego podmiotu lub złożoną do akt sprawy (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", wyd. LexisNexis Polska Sp. z o. o., Warszawa 2012 str. 56). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4a udip przewiduje obowiązek udostępnienia danych publicznych, w tym treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć oraz dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. W prawie krajowym decyzje administracyjne i inne dokumenty zawarte w aktach administracyjnych stanowią wprost z woli ustawodawcy informację publiczną, które podlegają udostępnieniu w całości. Informację taką udostępnia się w części jedynie w przypadku kolizji z przepisami, które zawierają wyłączenie możliwości ich udostępnienia (w udip jest to art. 5 ust. 1 i 2, który stanowi, że "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa"). Skoro zatem sporne decyzje, o udostępnienie których wystąpił skarżący, wydane zostały przez funkcjonariusza publicznego w związku z wykonywaniem obowiązków nałożonych na niego ustawą (m. in. art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 13 ust. 7 pkt 3, art. 23 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej straży pożarnej – Dz. U. z 2009 r., nr 12, poz. 68 ze zm., art. 56 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), to nie można odmówić im waloru informacji publicznej tylko z tej przyczyny, że inwestorem, czy właścicielem nieruchomości, z którego inicjatywy i do którego akty te były skierowane, jest osoba fizyczna. Zasadnie zatem skarżący uznaje, że informacje, o które wystąpił pismem z dnia 23 maja 2013 r. mieszczą się w kręgu informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczą spraw o charakterze publicznym. W sprawie o bardzo zbliżonym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 83/10 (zamieszczony na stronie internetowej CBOIS) orzekł, że "W przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii decyzji administracyjnej nie wystarczy zatem poinformowanie wnioskodawcy o jej treści. Wnioskodawca w istocie domaga się bowiem informacji o treści i postaci dokumentu urzędowego. Informacja ta może być udostępniona po uwzględnieniu ograniczeń, o których mowa w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nietrafny jest przy tym argument, że decyzja administracyjna wydana w indywidualnej sprawie nie jest informacją publiczną w rozumieniu ww. ustawy. Przeczy takiemu poglądowi brzmienie art. 6 ust. 4 lit. a/ ustawy a ponadto decyzja taka traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych". Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę zauważyć należy, że w przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez udostępnienie informacji. Okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności zawsze muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Dla uznania, że organ nie pozostaje w bezczynności nie jest wystarczające wdanie się w korespondencję wyjaśniającą wątpliwości, bez podejmowania czynności proceduralnych. Tego rodzaju pogląd koresponduje z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Posiadając kompetencję w określonym zakresie organ administracji ma obowiązek czynić z niej użytek, a niezrealizowanie tego obowiązku jest jednoznaczne z bezczynnością organu (J. Boć Prawo administracyjne, Wrocław 2004 r., J. Zimmermann, Prawo administracyjne, wyd. Zakamycze, Kraków 2005 r.). Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia zwłaszcza wtedy, gdy nie podejmuje w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie aktu, ani innej czynności (por. wyroki NSA z: 20 lipca 1990 r. w sprawie sygn. akt I SAB 60/99; 19 lutego 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SAB 153/98; 27 stycznia 1999 r. w sprawie sygn. akt I SAB 142/98 – zam. w CBOIS). Reasumując, w sprawie koniecznym stało się zobowiązanie Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej w Namysłowie do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 23 maja 2013 r., w trybie przewidzianym przepisami udip. O powyższym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Jednocześnie, zdaniem Sądu, niniejsza bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ poinformował skarżącego o podejmowanych czynnościach, a pismo zawierające stanowisko organu zostało mu doręczone niezwłocznie. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a.