I OSK 158/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Motorowodnego i Narciarstwa Wodnego z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 254/19 w sprawie ze skargi Klubu Sportowego [...] z siedzibą w W. na bezczynność Polskiego Związku Motorowodnego i Narciarstwa Wodnego z siedzibą w Warszawie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1 i 4 i w tej części przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od obciążenia Klubu Sportowego [...] z siedzibą w W. kosztami postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 września 2019 roku sygn. akt II SAB/Wa 254/19 wydanym w sprawie ze skargi Klubu Sportowego [...] w W. na bezczynność Polskiego Związku Motorowodnego i Narciarstwa Wodnego w Warszawie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", zobowiązał Polski Związek Motorowodny i Narciarstwa Wodnego w Warszawie do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 11 lutego 2019 r. (pkt 1). W oparciu o art. 149 § 1a tej ustawy stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Ponadto na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3), a w oparciu o art. 200 i 209 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 11 lutego 2019 r. Klub Sportowy [...] w W. zwrócił się do Polskiego Związku Motorowodnego i Narciarstwa Wodnego, zwanego dalej "PZMiNW", o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanu załączników do protokołu z posiedzenia Prezydium Zarządu PZMiNW z [...] marca 2017 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Klub Sportowy [...] z siedzibą w W. zarzucił PZMiNW bezczynność w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, wskazując, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał odpowiedzi na wniosek z 11 lutego 2019 r. W odpowiedzi na skargę PZMiNW podniósł, że za pośrednictwem poczty elektronicznej 25 marca 2019 r. poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się z wnioskowanymi dokumentami poprzez wgląd do nich w biurze PZMiNW, gdzie możliwe będzie również ich skopiowanie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie PZMiNW jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p.", a wnioskowane informacje stanowią informację publiczną. Sąd pierwszej instancji uznał, że PZMiNW dopuścił się bezczynności, ponieważ do dnia wniesienia skargi nie rozpatrzył wniosku skarżącego w sposób odpowiadający prawu. Podmiot zobowiązany nie odpowiedział na wniosek w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ani nie poinformował o powodach opóźnienia, stosownie do art. 13 ust. 2 tej ustawy. Dopiero w wyniku wniesionego przez wnioskodawcę ponaglenia podmiot zobowiązany poinformował go, że we wcześniej ustalonym terminie może stawić się w biurze PZMiNW, gdzie zostaną udostępnione żądane dokumenty. Zdaniem Sądu nie stanowiło to jednak załatwienia wniosku w formie, której żądał wnioskodawca. Skargę kasacyjną złożył Polski Związek Motorowodny i Narciarstwa Wodnego w Warszawie, zaskarżając wyrok w zakresie punktu pierwszego i punktu czwartego. Zarzucono naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: - art. 4 ust. 1 pkt 1 i 3 u.d.i.p. przez uznanie, że PZMiNW jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, tj. organem władzy publicznej, ewentualnie podmiotem reprezentującym zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa w sytuacji, gdy PZMiNW jest polskim związkiem sportowym działającym w oparciu o art. 7 i następne ustawy z 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. 2019, poz. 1468 ze zm.), a zatem podmiotem utworzonym w celu organizowania i prowadzenia współzawodnictwa w danym sporcie podlegającym nadzorowi ministra właściwego do spraw kultury fizycznej; - art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. przez jego niezastosowanie i nieuznanie PZMiNW za podmiot reprezentujący inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów i w konsekwencji nieustalenie – mając na uwadze zakres żądania skarżącego, czy wnioskowane informacje dotyczą wykonywania zadań publicznych lub dysponowania majątkiem publicznym. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i merytoryczne rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wnioskowane informacje nie mieszczą się w zakresie wykonywania przez PZMiNW zadań publicznych lub dysponowania przez ten podmiot majątkiem publicznym, a tylko w takim zakresie jest on zobowiązany do stosowania przepisów u.d.i.p. w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji błędnie zakwalifikował PZMiNW – na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i 3 u.d.i.p. - jako organ władzy publicznej, ewentualnie podmiot reprezentujący zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa i uznał, że jest on zobowiązany do udostępnienia co do zasady każdej informacji. Wobec tego, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, w sprawie należało bezwzględnie rozważyć, czy zakres przedmiotowy wniosku o udostępnienie informacji dotyczy informacji publicznych związanych ze sprawowaniem funkcji publicznych lub dysponowaniem majątkiem publicznym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Klub Sportowy [...] w W. zwrócił się o oddalenie zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania. Podniesiono, że rażąco niesprawiedliwe jest przerzucenie kosztów zastępstwa procesowego na klub sportowy, który nie wykorzystuje pieniędzy publicznych na obsługę prawną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność podmiotu w udostępnieniu informacji publicznej, zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Sąd pierwszej instancji uzasadniając zaskarżony wyrok uwzgledniający częściowo skargę, stwierdził, że "Nie budzi wątpliwości Sądu, że Organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.), jak również to, że żądana przez Skarżącego informacja stanowiła informację publiczną". Przy czym Sąd w żaden sposób nie uzasadnił tego stanowiska. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. 2. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232), oraz partie polityczne. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 7 ustawy o sporcie z dnia 25 czerwca 2010 r. ( t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 14680), dalej jako u.s., polski związek sportowy jest osobą prawną działającą w formie prawnej stowarzyszenia lub związku stowarzyszeń (art. 6 ust. 2 u.s.), utworzoną przez związek sportowy (tj. stowarzyszenie lub związek stowarzyszeń utworzony przez co najmniej trzy kluby sportowe - art. 6 ust. 1 u.s.) w celu organizowania i prowadzenia współzawodnictwa w danym sporcie. Osobie tej ustawodawca przyznaje szczególne uprawnienia, w tym prawa o charakterze wyłącznym (art. 13-15 u.s.). Polski związek sportowy należy uznać za szczególny rodzaj organizacji społecznej (tj. trwałego zrzeszenia osób fizycznych lub osób prawnych, które są związane wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, niewchodzącego w skład aparatu państwowego i niebędącego jednocześnie spółką prywatną), działającej w formie prawnej stowarzyszenia (związku stowarzyszeń), tj. dobrowolnego, samorządnego i trwałego zrzeszenia o celach niezarobkowych, które samodzielnie określa swoje cele, programy działania i struktury organizacyjne oraz uchwala akty wewnętrzne dotyczące jego działalności (art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 713). Potwierdza to bezpośrednie odesłanie do przepisów prawa o stowarzyszeniach we wszystkich sprawach dotyczących tych organizacji społecznych, które nie są uregulowane w komentowanej ustawie. Przepisy ustawy o sporcie nie ograniczają przy tym znacząco sfery samorządności (samodzielności, autonomii) polskich związków sportowych w porównaniu ze "zwykłymi" stowarzyszeniami. W konsekwencji tworzenie polskich związków sportowych stanowi przejaw konstytucyjnej wolności zrzeszania się (art. 12 i 58 Konstytucji RP; wolność zrzeszania znajduje oparcie także w licznych aktach prawa międzynarodowego i wspólnotowego), która jest realizowana zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym i może podlegać wyłącznie takim ograniczeniom, które są przewidziane przez przepisy rangi ustawowej, niezbędnym do zapewnienia interesów bezpieczeństwa państwowego lub porządku publicznego oraz ochrony zdrowia lub moralności publicznej albo ochrony praw i wolności innych osób (art. 1 ust. 1 i 2 Prawa o stowarzyszeniach). Jako organizacje społeczne, do których stosuje się przepisy o stowarzyszeniach, polskie związki sportowe mają prawo wypowiadania się w sprawach publicznych, w szczególności związanych z przedmiotem i celami ich działalności (art. 1 ust. 3 Prawa o stowarzyszeniach). Polskie związki sportowe, jako organizacje społeczne, należą również do szerszej kategorii, jaką stanowią organizacje pozarządowe (non-governmental organisations). Autonomię i specyfikę pozarządowych organizacji sportowych uznaje także Unia Europejska (zob. J. Foks, "Biała księga sportu" Komisji Europejskiej, Sport Wyczynowy 2008, nr 1-3, s. 103) - tak Badura Marcin, Basiński Hubert, Kałużny Grzegorz i Wojcieszak Marcin. Ustawa o sporcie. Komentarz, art. 7. LEX 2011. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że Polski Związek Motorowodny i Narciarstwa Wodnego (dalej jako PZMiNW) będący Polskim Związkiem Sportowym nie jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jak to błędnie stwierdził Sąd pierwszej instancji. Zatem rozważenia wymagała kwestia, czy jak to twierdzi autor skargi kasacyjnej, PZMiNW jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Polski związek sportowy - jakim jest Polski Związek Motorowodny i Narciarstwa Wodnego - tworzony jest, jak stanowi art. 7 ust. 1 ustawy o sporcie w celu organizowania i prowadzenia współzawodnictwa w danym sporcie. Utworzenie polskiego związku sportowego wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw kultury fizycznej (ust. 2). W sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie do polskiego związku sportowego stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (ust. 3). W myśl art. 13 ust. 1 ustawy o sporcie, polski związek sportowy ma wyłączne prawo do: (1) organizowania i prowadzenia współzawodnictwa sportowego o tytuł Mistrza Polski oraz o Puchar Polski w danym sporcie; (2) ustanawiania i realizacji reguł sportowych, organizacyjnych i dyscyplinarnych we współzawodnictwie sportowym organizowanym przez związek z wyjątkiem reguł dyscyplinarnych dotyczących dopingu w sporcie; (3) powołania kadry narodowej oraz przygotowania jej do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich, igrzysk głuchych, mistrzostw świata lub mistrzostw Europy; (4) reprezentowania tego sportu w międzynarodowych organizacjach sportowych. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ww. ustawy, nadzór nad działalnością polskich związków sportowych sprawuje minister właściwy do spraw kultury fizycznej, m.in. przez kontrolę polskiego związku sportowego (ust. 3 pkt 2), której zakresem objęta jest działalność polskiego związku sportowego pod względem zgodności z przepisami prawa oraz postanowieniami statutu, który zatwierdza w drodze decyzji minister właściwy do spraw kultury fizycznej (ust. 4). Stosownie natomiast do treści art. 29 ust. 1 ustawy o sporcie, minister właściwy do spraw kultury fizycznej może dofinansowywać uprawianie lub organizowanie sportu oraz jego promocję. Tenże minister, w myśl art. 29 ust. 7 ww. ustawy, w zakresie dofinansowania zadań związanych z przygotowaniem kadry narodowej do udziału w igrzyskach olimpijskich, igrzyskach paraolimpijskich, igrzyskach głuchych, mistrzostwach świata lub mistrzostwach Europy, może zlecać polskim związkom sportowym, Polskiemu Komitetowi Olimpijskiemu i Polskiemu Komitetowi Paraolimpijskiemu realizację zadań publicznych z pominięciem otwartego konkursu ofert, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1118 z późn. zm.). Przepisy art. 47 i art. 151 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 z późn. zm.) stosuje się odpowiednio. Ponadto Polskie Związki Sportowe stosownie do art. 45b ustawy o sporcie ustanawiają regulaminy dyscyplinarne, prowadzą postępowania dyscyplinarne i wydają decyzje dyscyplinarne. Już analiza powyższych przepisów wskazuje, że Polski Związek Motorowodny i Narciarstwa Wodnego jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko to wynika przede wszystkim z celu Związku, którym jest realizacja zadań publicznych w zakresie kultury fizycznej i sportu, a w szczególności organizacja współzawodnictwa sportowego, popularyzacja i rozwój sportu w Polsce. Zatem trafnie wskazał skarżący kasacyjnie, że PZMiNW stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. PZMiNW jest bowiem inną osobą wykonującą zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zakwalifikowanie PZMiNW do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej może dodatkowo wzmocnić ustalenie, że PZMiMW korzysta z majątku publicznego. Brak ustaleń w tym zakresie dokonanych przez Sąd pierwszej instancji, uniemożliwia ocenę tej kwestii przez Sąd Kasacyjny. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok w zaskarżonej części, tj. w punkcie 1 i 4 i sprawę w tej części przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji będąc stosownie do art. 190 p.p.s.a., związanym wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, ustali czy PZMiNW dysponuje majątkiem publicznym, zdefiniuje pojęcie informacji publicznej i ustali, które z żądanych przez wnioskodawcę we wniosku z 11 lutego 2019 r. załączników do protokołu z posiedzenia Prezydium Zarządu PZMiNW, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu przez adresata wniosku. W zależności od przyjętego w tym zakresie stanowiska, orzeknie o żądaniach zawartych w punktach 1 i 5 skargi. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ za zastosowaniem tej regulacji przemawiają okoliczności sprawy, które zakwalifikować należy jako przypadek szczególnie uzasadniony.