I OSK 88/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 437/19 o odrzuceniu skargi P. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 22 października 2019 r. sygn. akt II SA/Go 437/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę P. R. na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. Starosta Nowosolski podjął zawieszone postępowanie w sprawie o zatrzymanie P. R. prawa jazdy. Organ pouczył, że na postanowienie przysługuje zażalenie. Na skutek złożonego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymało w mocy postanowienie Starosty Nowosolskiego z dnia [...] listopada 2018 r. Organ pouczył, że na postanowienie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Pismem z dnia 23 maja 2019 r. P. R. wniósł skargę na powyższe postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucając skargę wskazał, że będące przedmiotem skargi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze (wydane wskutek rozpoznania przez organ zażalenia), w którym organ ocenił zasadność podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, ponieważ nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego nie jest postanowieniem, na które służy zażalenie, nie jest postanowieniem kończącym postępowanie, gdyż nie zamyka sprawy administracyjnej, nie jest także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Konsekwencją wyłączenia prawa do złożenia zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania jest niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. Sąd podkreślił, że bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność wadliwego pouczenia przez organ, który wydał zaskarżone postanowienie o przysługującej stronie skardze do sądu administracyjnego oraz to, że organ rozpoznał zażalenie, zamiast stwierdzić jego niedopuszczalność. Błędne pouczenie strony przez organ nie może zmieniać obowiązującego porządku prawnego. Prawa procesowe stron postępowania wynikają bowiem z przepisów prawa i nie mogą być modyfikowane przez wadliwe pouczenia organów. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł P. R., zarzucając: 1) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 K.p.a. w zw. z art. 112 K.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia poprzez wadliwie przyjęcie, że z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych (brak właściwości sądu administracyjnego) skarga na postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania jest niedopuszczalna, co czyniło koniecznym jej odrzucenie w całości, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do przyjęcia, że sąd administracyjny ma kompetencje do kontroli zaskarżonego postanowienia; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 112 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, a tym samym nie wzięcie pod uwagę przez Sąd I instancji, że postanowienie organu z dnia [...] kwietnia 2019 r. zawierało informację o zaskarżalności tego postanowienia w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia, w drodze skargi, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przy czym zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 112 K.p.a. oraz przyjętą na łamach zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) – błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, w szczególności gdy skarżący kasacyjnie złożył skargę we własnym zakresie, bez posiłkowania się profesjonalnym pełnomocnikiem; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 53 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 112 K.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia przez niedostrzeżenie, że organ I instancji błędnie pouczył stronę o sposobie i terminie jego zaskarżenia, wprowadzając tym samym stronę w błąd co do jej uprawnień w zakresie sposobu i terminu zaskarżenia orzeczenia organu administracji publicznej, co zgodnie z dyspozycją art. 112 K.p.a., wskutek uprzednio złamanej zasady pogłębiania zaufania do obywateli, nie może szkodzić stronie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 K.p.a. zwrócić należy uwagę, że art. 101 § 3 K.p.a. określa, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przepis ten w powołanym brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 3 grudnia 2010 r. znajdował zastosowanie w rozpoznawanej przez Sąd sprawie. Jego sformułowanie nie budzi wątpliwości, że postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania jest niezaskarżalne. Takie brzmienie ww. przepisowi nadał art. 1 pkt 17 lit. b ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), nowelizujący te akty z dniem 11 kwietnia 2011 r. Przed nowelizacją art. 101 § 3 K.p.a. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. W stanie prawnym, obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r., zażalenia służyły na każde rozstrzygnięcia wydane w sprawie zawieszenia postępowania. Zaskarżalne były więc postanowienia o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o podjęciu zawieszonego postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana przepisu dokonana wskazaną ustawą uniemożliwia, w aktualnym stanie prawnym, wniesienie zażaleń na wszystkie z wymienionych postanowień. Powodem dokonanej zmiany był zamiar ustawodawcy przyspieszenia postępowania administracyjnego, zatem zachowanie środka zaskarżenia tylko na takie postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania, które wstrzymuje postępowanie administracyjne. Takimi rozstrzygnięciami są postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania oraz odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe rodzaje rozstrzygnięć w przedmiocie zawieszenia, tj. o odmowie zawieszenia postępowania oraz o podjęciu postępowania, mogą być zaskarżone, zgodnie z regułą wynikającą z art. 142 K.p.a., a zatem strona może je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Tym niemniej, dopóki postępowanie przed organem nie jest zakończone, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, z mocy wyraźnego przepisu ustawy nie podlega kontroli instancyjnej. Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty podniesione w punkcie 2 i 3 skargi kasacyjnej, tj. dotyczące w istocie naruszenia art. 112 K.p.a. Wskazać należy, że ww. przepis stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Jednakże postanowienia art. 112 K.p.a. nie mogą kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. Warunkiem zastosowania art. 112 K.p.a. jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Nie można natomiast wywodzić powstania prawa do wniesienia środka zaskarżenia z błędnego stanowiska organu, który niewłaściwie pouczył stronę, co do przysługującego jej środka odwoławczego. Ponadto, w odniesieniu do twierdzeń podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sądowi z urzędu wiadome jest, że w przywołanej w skardze kasacyjnej sprawie o sygn. akt II SA/Go 446/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim również odrzucił skargę na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania, rozpoznając ją na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2019 r. Tożsamy pogląd o niedopuszczalności skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania został wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 2889/19, którym została oddalona skarga kasacyjna P. R. na postanowienie z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 438/19 o odrzuceniu skargi. Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko w nim zaprezentowane. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.