II GSK 2222/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A S.A. w W od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1780/16 w sprawie ze skargi A S.A. w W na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W na rzecz A S.A. w W 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 lutego 2017r., sygn. akt VI SA/Wa 1780/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A S.A. z siedzibą w W na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W z dnia [..] czerwca 2016r. w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy – Sąd I instancji wskazał, że skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym (drogi krajowej) Al. Jerozolimskich w rej. Al. Prymasa Tysiąclecia (lok. 2a) słupa reklamowego o powierzchni reklamowej 7,00 m2. Po rozpoznaniu tego wniosku decyzją z dnia [..] kwietnia 2016r. Prezydent [..] odmówił wydania tego zezwolenia. Powołując przepis art. 39 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 460 ze zm.), zwanej u.d.p., wskazał, że zabronione jest lokalizowanie w pasie drogowym obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Podniósł nadto, że zgodnie z pismem Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy z dnia 29 grudnia 2015r. oraz pismem Wydziału Architektury i Budownictwa [..] z dnia 30 listopada 2015r. aktualna lokalizacja słupa jest sprzeczna z zapisami studium uwarunkowań i kierunku zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy poprzez nie dostosowanie minimalnej odległości reklam i elementów informacji wizualnej do miejsc pamięci. Słup reklamowy znajduje się bowiem w bliskim sąsiedztwie, tj. ok. 8 m i 20 m, dwóch kamieni z tablicami pamiątkowymi przez co przesłania historyczny charakter miejsca. Nie zachodzi zatem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na funkcjonowanie reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 u.d.p. Utrzymując w mocy tę decyzję – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W podzieliło stanowisko skarżącej, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy nie stanowi aktu prawa miejscowego. Wskazało jednak, że regulacje zawarte w tym studium, są wskazaniem dla przyszłego sposobu zagospodarowania przestrzennego miasta, dlatego też mogą stanowić wartościowy materiał dowodowy w procesie ustalania, czy możliwe jest wydanie zezwolenia na lokalizację reklamy w danym miejscu. Oddalając skargę A S.A. w Wna tę decyzję – Sąd I instancji odwołał się do art. 39 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. i wyjaśnił, że przepisy te służą ochronie dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego, ustanawiają zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności nie służących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogącym powodować zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Nośnik reklamowy, o którego instalację wnioskowała skarżąca, Sąd uznał za urządzenie, którego dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 u.d.p. Stwierdził jednak, że prawną podstawę egzystowania w pasie drogowym nie związanego z drogą i jej zadaniami obiektu, jakim jest nośnik reklamowy, stanowi art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Pierwszy z tych przepisów, jak wywodził Sąd I instancji, uzależnia wydanie zezwolenia na powyższe zachowanie od zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Termin ten nieokreślony przez ustawodawcę, na tle poszczególnych unormowań u.d.p., pozwala przyjąć, że jest to poddana ocenie właściwego dla danej drogi zarządcy okoliczność, uzasadniająca przekonanie organu, że ewentualna zgoda na lokalizację niedozwolonego co do zasady obiektu nie zagrozi drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowego na niej odbywającego się. Za niesporne Sąd uznał, że udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez lokalizowanie w nim reklamy będzie zawsze kolidowało z interesem publicznym. Podjęcie przez właściwy organ decyzji w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p. musi zatem poprzedzać rozważna analiza przywoływanych przez wnioskującego o zajęcie pasa drogowego okoliczności i ocena, czy mogą one kwalifikować konkretny przypadek jako ten szczególnie uzasadniający odstępstwo od zakazu sytuowania jakichkolwiek innych poza związanych z drogą i jej obsługą obiektów i urządzeń, przy czym zwiększenie liczby wypadków na określonym odcinku drogi, w którym znajdują się reklamy, może uzasadniać odmowę zarządcy drogi udzielenia dalszych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w tym miejscu. W tej sprawie – zdaniem Sądu I instancji – nie było możliwości uwzględnienia interesu strony postępowania, gdyż kłóci się on z interesem publicznym oraz obowiązkami zarządcy drogi w zakresie zapewnienia ochrony drogi i opisanych w decyzji miejsc upamiętniających wydarzenia narodowe. Przyjęte przez organ stanowisko nie budzi wątpliwości Sądu, a ze wszystkich zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że pas drogowy, o jakim mowa we wniosku strony dotyczy okolic Ronda Zesłańców Syberyjskich, które organ słusznie wskazał jako to, które można zaliczyć do eksponowanych fragmentów miasta. Lokalizowanie słupa reklamowego w odległości 8 m od tablicy pamiątkowej stanowiącej nawiązanie i rozwinięcie do nazwy ronda zaburza więc ład przestrzenny i elementarne wymogi estetyki. Sąd przyznał rację skarżącej, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy nie stanowi aktu prawa miejscowego. Tym niemniej regulacje zawarte w tym studium, jako wskazania dla przyszłego sposobu zagospodarowania przestrzennego miasta, muszą stanowić materiał dowodowy w procesie ustalania, czy możliwe jest wydanie zezwolenia na lokalizację reklamy w danym miejscu. Zdaniem Sądu stanowisko wyrażone w decyzjach obu instancji uzasadnione jest w sposób wymagany w art. 107 § 3 k.p.a. i to w sposób szczegółowy. Za niezasadne Sąd uznał argumenty skarżącej wskazujące, że przepisy prawa wymagają odrębnego wydawania dwóch decyzji: pierwszej - o zezwoleniu na lokalizację obiektu, drugiej - o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym art. 39 ust. 3 u.d.p. nie wymaga odrębnego wydawania dwóch decyzji: pierwszej - o zezwoleniu na lokalizację obiektu, drugiej - o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Sąd zauważył nadto, że organ jako podstawę decyzji odmownej przytoczył art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., toteż zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez wskazanie błędnej podstawy prawnej decyzji (art. 39 ust. 3 u.d.p.) jest niezasadny. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła A S.A. w W, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 u.d.p. przez błędną interpretację, z której wynika, że nie wydaje się dwóch decyzji: jednej o lokalizacji reklamy w pasie drogowym i drugiej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego pod reklamę; b) art. 6 k.p.a. poprzez oparcie decyzji odmawiającej zezwolenia na umieszczenie reklamy na postanowieniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji SKO pomimo tego, że WSA winien uwzględnić skargę na decyzję SKO z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. (poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego, a przede wszystkim czego dotyczy wniosek i decyzja organu I instancji) i art. 77 § 1 k.p.a. (poprzez w sposób niewyczerpujący zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego), oraz art. 107 § 3 k.p.a. (poprzez brak jednoznacznego wyjaśnienia czego dotyczył wniosek skarżącej dotyczący zezwolenia na zajęcie pasa drogowego), a czego dotyczyło rozstrzygnięcie organu I instancji (zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym) w kontekście treści uzasadnienia decyzji I instancji, które dotyczyło kwestii zezwolenia na lokalizację reklamy w pasie drogowym na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Naczelny Sąd Administracyjny - wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji - rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Skarga ta - oparta na obu określonych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych – ma usprawiedliwioną podstawę prawną, choć jedynie zarzut naruszenia prawa procesowego przez Sąd I instancji, tj. zarzut pkt 2 petitum skargi, jest zasadny. Formułując ten zarzut skarżąca kasacyjnie spółka słusznie podnosi, że w tej sprawie nie został przez Sąd I instancji, a poprzednio przez organy obu instancji, wyjaśniony stan faktyczny sprawy w zakresie treści żądania skarżącej. Choć wywody Sądu I instancji nie są konsekwentne i spójne, skoro raz odnoszą się do lokalizacji reklamy i art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.p., raz do zajęcie pasa drogowego na umieszczenie tej reklamy i art. 40 ust. 1 u.d.p. – uznać należało, iż w tej sprawie została rozpoznana sprawa lokalizacji reklamy. Tymczasem – jak słusznie podnosi skarżąca kasacyjnie spółka - jej wniosek dotyczył przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod już usytuowany i funkcjonujący słup reklamowy. Analiza załączonych do skargi akt administracyjnych nie pozostawia bowiem najmniejszych wątpliwości co do tego, że żądanie wniosku z dnia 30 listopada 2015r., złożonego w siedzibie organu w dniu 2 grudnia 2015r., a sprecyzowanego w zakresie daty w dniu 28 grudnia 2015r., dotyczyło przedłużenia obowiązywania "decyzji na zajęcie pasa drogowego dla 71 lokalizacji słupów reklamowych", zgodnie z wykazem załączonym do wniosku, w tym dla spornej w tej sprawie lokalizacji. Wykaz ten w poz. 6 zawiera miejsce lokalizacji słupa o pow. 7 m2 przy Al. Jerozolimskie/Bitwy Warszawskiej nr 2a i numer decyzji wyrażającej zgodę na zajęcie pasa drogowego, tj. nr ZDM/ZGPD/R/1c/2004/K/10. W aktach sprawy znajduje się również decyzja o tym numerze z dnia 28 grudnia 2010r. Z decyzji tej wynika, iż decyzją tą zostało udzielone spółce zezwolenie na zajęcie objętego wnioskiem pasa drogowego w celu umieszczenia spornego słupa reklamowego na okres od dnia 1 lutego 2011r. do dnia 31 stycznia 2016r. oraz ustalona została opłata za zajęcie tego pasa. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano m.in. art. 40 ust.1, ust. 2 pkt 3 i ust. 3, ust. 10 i ust. 11 wówczas obowiązującej u.d.p., wskazujące na decyzję w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. Do decyzji tej został załączony dokument w postaci "Warunki zajęcia pasa drogowego i umieszczenia słupa reklamowego". Z akt wynika, iż decyzja ta była wielokrotnie zmieniana, m.in. w zakresie powierzchni reklamy, a słup reklamowy faktycznie jest umieszczony w pasie drogowym. Wobec powyższych okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż organy obu instancji, co zaakceptował Sąd I instancji, rozpoznały inną sprawę niż objęta wnioskiem skarżącej spółki z dnia 30 listopada 2015r., tj. sprawę lokalizacji (umieszczenia) reklamy. Wskazuje na to zarówno rozstrzygnięcie kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji, jak i przyjęta w tych decyzjach podstawa prawna – art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., normujący lokalizacji obiektów w pasie drogowym. Okoliczności tej – choć skarżąca spółka na nią wskazywała - nie dostrzegł Sąd I instancji, oddalając skargę spółki na zaskarżoną decyzję. Prowadzi to do wniosku, że w tej sprawie Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób prawidłowy stanu faktycznego, ograniczając się wyłącznie do zreferowania decyzji organów obu instancji, w których w sposób sprzeczny ze zgromadzonym materiałem dowodowym organy te przyjęły jako przedmiot wniosku zezwolenie na lokalizację reklamy. Tymczasem jedynym podmiotem uprawnionym do formułowania żądania w sprawie wszczynanej na wniosek strony, tak jak to ma miejsce w tej sprawie, jest – co powszechnie od lat przyjmuje judykatura - wyłącznie wnioskodawca. Dokonana przez organy nieuprawniona zmiana treści żądania strony w tej sprawie jest o tyle zaskakująca, że to właśnie ten sam organ wydał decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego pod sporny słup reklamowy, jak i posiadał wiedzę o zajęciu tegoż pasa w tym celu. Już ta okoliczność – w konfrontacji z wnioskiem spółki – wskazywała na inny przedmiot sprawy niż wskazany w zaskarżonej decyzji. W tych okolicznościach zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. zasługuje na uwzględnienie. Wadliwe poczynienie ustaleń faktycznych przez organy, a następnie przez Sąd I instancji, przedwczesnym czyni ocenę zasadności zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa materialnego – art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 oraz art. 6 k.p.a., tj. zarzutów pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Ocena ta jest bowiem możliwa dopiero wówczas gdy stan faktyczny sprawy nie zostanie zakwestionowany skargą kasacyjną lub nie jest sporny. Tymczasem w tej sprawie zarzut wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy okazał się skuteczny. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji obowiązany będzie mieć na uwadze, że przedmiotem wniosku skarżącej kasacyjnie spółki była sprawa zmiany decyzji o zajęciu pasa drogowego, nie zaś sprawa lokalizacji słupa reklamowego, w konsekwencji czego obowiązany będzie dokonać oceny zasadności zaskarżonej decyzji w tym zakresie w świetle przesłanek przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Istotą tej sprawy jest bowiem to, czy zaistniały przesłanki do udzielenia zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego pod sporny słup reklamowy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).