IV SA/Wa 1599/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. staż. Karolina Jóźwik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy oddala skargę. Wojewoda [...] wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2003 r., nr [...] , w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] – etap III A, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r. Nr 16, poz. 78, Nr 141 poz. 692, z 1997 r. Nr 80, poz. 80, Nr 160 poz. 1079, z 1998 r. Nr 106, poz. 668, z 2000 r. Nr 12, poz. 136, Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 81, poz. 875, Nr 100, poz. 1085, z 2002 r. Nr 113, poz. 984) w związku z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, Nr 41, poz. 412, Nr 111, poz. 1279, Nr 141, poz. 943, z 2000 r. Nr 12, poz. 136, Nr 109, poz. 1157, Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 14, poz. 124, Nr 100, poz. 1085, Nr 115, poz. 1229, Nr 154, poz. 1804, Nr 5, poz. 42, z 2002 r. Nr 113, poz. 984, Nr 130, poz. 1112 oraz Nr 25, poz. 253), poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dla części objętej tym planem działki oznaczonej obecnie numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...] , położonej w [...]. Wskazując na powyższy zarzut, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do części opisanej wyżej nieruchomości w zakresie w jakim przed połączeniem stanowiła działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...] – w granicach ewidencyjnych użytku leśnego, zgodnie z zapisami ewidencji gruntów z 9 maja 2003 r.. Ponadto w skardze zawarty został wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono m.in., że w odniesieniu do obszaru objętego przedmiotowym planem stwierdzono występowanie gruntów leśnych, stąd też zmiana ich przeznaczenia w planie miejscowym wymagała uzyskania zgody wojewody wyrażonej w formie decyzji administracyjnej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Skarżący przeprowadził szeroki wywód w kwestii konieczności uzyskania takiej zgody w przypadku każdego gruntu ewidencyjnie leśnego, niezależnie od jego powierzchni. W dacie podjęcia uchwały z dnia [...] maja 2003 r., w granicach działki nr [...] (o powierzchni 0,0810 ha) występowały bowiem lasy na powierzchni 0,0598 ha (LsVI), zaś analiza wypisu i wyrysu z panu wykazała, że działka ta w granicach użytku leśnego została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych (symbol [...]). Działka nr [...], na wniosek jej właściciela z 10 kwietnia 2018 r., została połączona z działką nr [...], co skutkowało powstaniem działki nr [...] o powierzchni 0,4945 ha, w skład której wchodzą tereny mieszkaniowe o powierzchni 0,2689 ha (B), grunty orne klasy VI o powierzchni 0,1562 ha (RVI) oraz grunty leśne klasy VI o powierzchni 0,0694 ha (LsVI). Organ planistyczny podał, że dla działki nr [...] uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia do planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1989 r., nr [...], gdzie została ona przeznaczona na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych i komunikację (poszerzenie drogi). Dlatego też, sporządzając obowiązujący plan nie ponawiano procedury uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia, bowiem zgodnie z nim nieruchomość ta położono jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych oraz w liniach rozgraniczających drogi dojazdowej. Organ planistyczny nie był jednak w stanie przedłożyć stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych ww. działki na cele nieleśne, zatem nie był uprawniony do jego zmiany. Również kwerenda archiwum zakładowego skarżącego wykazała brak takiej zgody, nie można zaś jej domniemywać do wcześniej uchwalonych planów miejscowych. Wobec tego, zdaniem skarżącego, z uwagi na brak zgody właściwego organu za zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, doszło do naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego oraz naruszenia właściwości organów, co winno skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały we wskazanym na wstępie zakresie według stanu z 9 maja 2003 r.. W odpowiedzi na skargę Miasto [...] wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ podniósł m.in., że odmienność stanowisk jego i skarżącego dotyczy wyłącznie skutków dokonania zmiany przeznaczenia przedmiotowej działki w dacie uchwalenia planu ogólnego z 1989 r., w kontekście aktualnego braku możliwości wylegitymowania się dokumentem decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne. Wskazano też, że taka zmiana przeznaczenia w planie ogólnym (uzyskanie zgody i jej konsumpcja planem) mogła być wykorzystana przy sporządzaniu nowych planów miejscowych, więc zgody do planu ogólnego z 1989 r. oraz jego zmiany w 1994 r. były wykorzystane do aktualnego planu z 2003 r.. Ponadto, z uwagi na upływ czasu, zachodzi trudność w ustaleniu, który organ był właściwy do udzielenia zgody, więc kwerenda archiwum Wojewody [...] nie jest wystarczająca dla stwierdzenia braku uzyskania zgody. Na podstawie istnienia odpowiedniej zgody w stosunku do przedmiotowej nieruchomości uchwalono więc trzy plany, które stanowią prawo miejscowe od 30 lat i wywołały daleko idące skutki prawne i finansowe, zaś nieodnalezienie stosownej decyzji nie uwiarygadnia jej nieistnienia. W związku z tym należy przyjąć, że skoro plany z lat 1989 i 1994 oraz zaskarżony z 2003 r. zostały uchwalone i przez cały ten czas kształtowały politykę przestrzenną Gminy, to trzeba uznać je za wystarczające dokumenty do ustalenia czy nastąpiła zmiana przeznaczenia objętych nimi gruntów leśnych. W toku rozprawy w dniu 11 września 2019 r. strony złożyły szereg dokumentów na potwierdzenie swoich stanowisk (k. 59-106 akt sprawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając skargę w zakreślonych powyżej granicach Sąd doszedł do wniosku, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że na podstawie art. 106 § 3 ppsa Sąd przeprowadził dowód z dokumentów złożonych przez strony na rozprawie, gdyż było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowało przedłużenia postępowania w sprawie. Z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia przez Radę Miasta [...] zaskarżonej uchwały) wynikało, że w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniało się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. W myśl z art. 10 ust. 1 pkt 8 tej ustawy, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalało się, w zależności od potrzeb m.in. szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy wynikający z potrzeb ochrony gruntów leśnych. Z kolei zgodnie art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, organ właściwy w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wójt, burmistrz albo prezydent miasta), po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. uzgadniał projekt planu, stosownie do jego zakresu, z organami właściwymi na podstawie przepisów szczególnych. Art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia przez Radę Miasta [...] zaskarżonej uchwały) stanowił, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonywało się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wymagało uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby (ust. 2 pkt 2), zaś pozostałych gruntów leśnych - zgody wojewody wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (ust. 2 pkt 5). Z analizy powyższych regulacji wynika, że w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały – do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne konieczne było uzyskanie zgody właściwego organu. Zwrócić jednak należy uwagę, że w dniu [...] marca 1989 r. Miejska Rada Narodowa w [...] podjęła uchwałę nr [...] , zatwierdzającą plan ogólny zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] , poz. [...]), obejmujący także teren przedmiotowej nieruchomości, gdzie została ona przeznaczona na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych i komunikację (poszerzenie drogi). Plan ten został zmieniony uchwałą Rady Miasta [...]z dnia [...] listopada 1994 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), przy czym zmiana ta nie dotyczyła przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, która położona była na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych (symbol [...] ) oraz w liniach rozgraniczających dróg dojazdowych niewyznaczonych na rysunku planu. Ostatecznie, także zgodnie z uchwałą Rady Miasta [...]z dnia [...]maja 2003 r., nr [...] , w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] – etap III A (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), działka ta położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych (symbol [...]) oraz w liniach rozgraniczających drogi dojazdowej. Organ planistyczny konsekwentnie podnosił nie tylko w toku postępowania sądowo-administracyjnego, ale też na etapie je poprzedzającym, że zgoda właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne odnośnie przedmiotowej nieruchomości została uzyskana przed uchwaleniem planu ogólnego w 1989 r., a jedynie aktualnie niemożliwe jest przedstawienie stosownego dokumentu, z uwagi na upływ czasu i całkowity brak akt odnoszących się do ówczesnej procedury planistycznej. W judykaturze powszechnie przyjmuje się, że jeżeli określony teren został już objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, uzyskaną przy sporządzaniu wcześniej uchwalonego i już nieobowiązującego planu miejscowego, to sporządzając nowy plan miejscowy organ wykonawczy gminy nie jest zobowiązany do wystąpienia o ponowną zgodę na taką zmianę (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3027/15, LEX nr 2381087 i z dnia 3 listopada 2015 r., II OSK 1734/15, LEX nr 1990791). Zgoda na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne ma bowiem charakter decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 § 1 kpa (uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., II OPS 1/10, LEX nr 621577), a skoro tak, to raz udzielona obowiązuje, chyba że została w prawem przewidzianym trybie uchylona, zmieniona lub stwierdzono jej nieważność, jak stanowi art. 16 § 1 kpa. Nie jest więc dopuszczalne domaganie się wydania kolejnej decyzji w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe poglądy. Zdaniem Sądu, skoro przedmiotowy teren uzyskał w planie ogólnym z 1989 r. przeznaczenie inne niż leśne, a obecne przeznaczenie jest tożsame z ówczesnym, to brak jest podstaw do wymagania przedstawienia stosownej zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne. Należy bowiem mieć na uwadze, iż uzyskanie takowej zgody stanowiło jeden z warunków uchwalenia planu ogólnego w 1989 r., a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 1994 r.. Skoro zaś plany te zostały uchwalone, weszły w życie i jako przepisy prawa miejscowego przez okres w sumie 30 lat kształtowały politykę przestrzenną miasta oraz stanowiły podstawę do wydawania stosownych decyzji, to należy uznać je za wystarczające dokumenty do ustalenia, że nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntów leśnych objętych tymi planami (tak też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 405/06, LEX nr 282989). Przez wszystkie te lata ani skarżący, ani inne podmiotu nie podnosiły zarzutu niezgodnego z prawem przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, mimo że dotychczasowe plany miejscowe pokrywały się z obecnie zaskarżonym. O ile rację ma skarżący, że zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie można domniemywać, o tyle w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje takie domniemanie, lecz zgoda ta została wykazana przez organ, choć dowodami pośrednimi przede wszystkim w postaci uprzednio obowiązujących planów z lat 1989 i 1994. Podzielić należy stwierdzenie organu, że powołane w skardze orzeczenia sądowe w kwestii wskazanego wyżej domniemania dotyczyły innego stanu faktycznego. W jednej ze spraw, w których zapadły organy gminy ewidentnie twierdziły na początku postępowania, iż nie występowano o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dla danej działki, a późniejsze twierdzenia o pozyskaniu zgody były czynione wyłącznie na potrzeby postępowania sądowo-administracyjnego. W drugiej z kolei istniała zbiorcza dokumentacja z prac planistycznych (cztery segregatory), z której możliwe było wyciągnięcie wniosku, że zachował się kompletny materiał archiwalny. W przedmiotowej sprawie wiedza organu o zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów jest niewątpliwa, jednak nie zachowała się w ogóle dokumentacja z pozyskania tej zgody do momentu przyjęcia planu ogólnego w 1989 r.. Stanowisko organu znajduje też potwierdzenie w dokumentach złożonych na rozprawie, tj. w wizualizacji archiwalnego stanu ewidencji, w projekcie programu przejściowego wykorzystania gruntów leśnych przeznaczonych na cele nieleśne w planie miasta [...] i w wypisie z planu ogólnego z 1989 r., dotyczącym zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych. Dowody te w powiązaniu z samym faktem uchwalenia planów z 1989 r. i z 1994 r. oraz ich treścią jednoznacznie wskazują na istnienie zgody na zmianę przeznaczenia. Z kolei nic nie wniosły do sprawy dokumenty przedstawione przez skarżącego, gdyż w przeciwieństwie do dowodów zaoferowanych przez stronę przeciwną – opierają się jedynie na domniemaniach. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ppsa, należało orzec jak w sentencji. Na zakończenie wskazać należy, że nie mógł zostać uwzględniony wniosek organu o zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kosztów postępowania, gdyż nie pozwala na to art. 200 ppsa. Przepis ten stanowi, że zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje jedynie skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.