II OSK 1734/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant: asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1470/14 w sprawie ze skargi Gminy B. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy B. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 9 marca 2015 r., sygnatura akt II SA/Rz 1470/14, oddalił skargę Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] września 2014 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w B. z [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. w miejscowości N. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] września 2014 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 2, art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 15 w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także na podstawie § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w B. z [...] sierpnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. w miejscowości N. Uzasadniając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda stwierdził, że przedłożony wraz z uchwałą rysunek planu, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały, nie spełnia wymogów § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie został wykonany w skali, o jakiej mowa w § 2 ust. 2 pkt 1 zakwestionowanej uchwały, jest nieczytelny, niemożliwa jest jego prawidłowa weryfikacja co do spójności z treścią uchwały oraz nie jest możliwe wykonywanie jego kopii i ogłoszenie w dzienniku urzędowym województwa. Zdaniem Wojewody, niewłaściwy jest także załącznik nr 2 do uchwały, dotyczący rozstrzygnięć Rady Miejskiej w B. o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Wyjaśnił, że z przedłożonej dokumentacji prac planistycznych oraz treści tego załącznika wynika, że do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu nie wpłynęły żadne uwagi. Stąd też, stosownie do art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, burmistrz nie mógł przekazać Radzie listy nieuwzględnionych uwag, w związku z czym Rada nie miała o czym rozstrzygać. Za zbędne organ nadzoru uznał ustalenia zawarte w § 6 ust. 3 zakwestionowanej uchwały. W ocenie Wojewody, nie wiadomo czego one dotyczą, ponieważ z dokumentacji prac planistycznych nie wynika, by w granicach planu istniała zabudowa zlokalizowana pomiędzy linią rozgraniczającą drogi, a nieprzekraczalną linią zabudowy. Dodatkowo wyjaśnił, że kwestia lokalizacji budynków lub ich części w odniesieniu do linii rozgraniczającej drogi została uregulowana w § 6 ust. 4 uchwały. Zdaniem Wojewody, niezgodne z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" są postanowienia zakwestionowanej uchwały, zawierające informacje o nieustalaniu w planie określonych regulacji, które stosownie do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, muszą lub mogą stanowić zakres jego ustaleń oraz uzasadnienie wprowadzanych regulacji. Jako przykład takich postanowień podał § 6 ust. 5 zakwestionowanej uchwały. Niezgodne z zasadami techniki prawodawczej organ nadzoru uznał także ustalenia zakwestionowanej uchwały stanowiące informacje i przypomnienie o stosowaniu przepisów prawa zawarte między innymi w jej § 7 ust. 8, 12 i 13. Jako wykraczające poza obowiązkowy i dopuszczalny zakres ustaleń planu, określony w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wojewoda uznał ustalenia zakwestionowanego planu zawarte w jego § 7 ust. 7, mówiące o tym, jakich materiałów nie można wykorzystywać do utwardzania lub niwelacji terenu. Wyjaśniając bliżej tę część rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda podkreślił, że ustalenia planu miejscowego ujmowane muszą być w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. W akcie tym nie można zamieszczać informacji, zaleceń, czy innych niewiążących sugestii dla właścicieli nieruchomości lub potencjalnych inwestorów. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że zamieszczenie w planie miejscowym regulacji o charakterze informacyjnym stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej takie regulacje. Za wykraczające poza obowiązkowy i dopuszczalny zakres ustaleń planu, określony w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ nadzoru uznał także § 8 ust. 2 zakwestionowanej uchwały. W tej kwestii wyjaśnił, że ten przepis zawiera ustalenia nakazujące przeprowadzenie badań i prac archeologicznych oraz zapewnienie nadzoru archeologicznego, wykraczające poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w planie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Stwierdził, że wszelkie kompetencje i działania organów nadzoru konserwatorskiego są kompleksowo uregulowane w ustawie Prawo budowlane i ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zauważył, że przypadki niezbędnych badań archeologicznych, jakie muszą zostać przeprowadzone w sytuacji, gdy osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować roboty budowlane albo roboty ziemne przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub objętym ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub znajdującym się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków, albo która zamierza dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, która doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego, ustawodawca w szczegółowy sposób uregulował w art. 31 ustawy o ochronie i opiece nad zabytkami. W przepisie tym wskazuje się, że zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, jakie muszą zostać przeprowadzone przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne, jeżeli chcą przeprowadzić wyżej wymienione inwestycje, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny. Z powyższych przepisów wynika zatem, że obowiązek przeprowadzenia prac archeologicznych istnieje tylko o tyle, o ile występuje ryzyko przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego i o ile przeprowadzenie badań jest niezbędne w celu ochrony zabytków. Z tej przyczyny – zdaniem Wojewody – § 8 ust. 2 zakwestionowanej uchwały narusza zasady sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), art. 7 Konstytucji RP oraz § 142 ust. 2 "Zasad techniki prawodawczej", gdyż stanowi niedopuszczalne powtórzenie i modyfikację przepisów ustawy. Kolejnym uchybieniem wskazanym przez organ nadzoru, były ustalenia zawarte w § 9 ust. 2 uchwały, określające szerokość drogi publicznej klasy lokalnej. Zdaniem Wojewody, są one niezgodne z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Za sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej Wojewoda uznał też § 11 ust. 4 pkt 1, § 12 ust. 4 pkt 2 oraz § 15 zakwestionowanej uchwały. W jego ocenie, dwa pierwsze przepisy stanowią powtórzenie ustaleń zawartych w § 6 ust. 6 pkt 4 zakwestionowanej uchwały. Natomiast § 15 tej uchwały jest niezgodny z zasadami techniki prawodawczej, gdyż mimo że jest to przepis końcowy, to nie zamieszczono w nim uregulowań dotyczących uchylenia innych przepisów lub postanowień dotyczących wejścia w życie aktu normatywnego. Wojewoda stwierdził także, że na rysunku planu niewłaściwie określono linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że chodzi o linie rozgraniczające, które pokrywają się z liniami określającymi granice planu miejscowego. Zdaniem Wojewody, taka sytuacja jest sprzeczna z definicją linii rozgraniczającej, gdyż w takiej sytuacji nie rozgranicza ona terenów o różnych przeznaczeniach oraz różnych zasadach zagospodarowania. Jako zbędne organ nadzoru uznał zawarte w § 13 ust. 3 zakwestionowanego planu miejscowego ustalenia dotyczące zakazu zabudowy. Zdaniem Wojewody, zakaz zabudowy wynika z ustalonego w planie przeznaczenia terenu. Teren ten nie jest przeznaczony pod zabudowę – jak wskazano – zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Wojewody, zakwestionowany plan narusza art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem granicami opracowania planu objęte zostały fragmenty obszarów oznaczonych na rysunku studium symbolem 1.MN, natomiast zgodnie z powołanym przepisem plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium. W końcu organ nadzoru stwierdził, że wbrew § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w dokumentacji planistycznej brakuje dowodów potwierdzających podanie do publicznej wiadomości obwieszczenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu z zachowaniem terminu poprzedzającego okres wyłożenia, o jakim mowa w art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz uzasadnienia uchwały. W ocenie Wojewody, wskazane wyżej uchybienia stanowią istotne naruszenia prawa. Powodują one naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. W związku z tym, zdaniem Wojewody, zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należało stwierdzić nieważność uchwały w całości. W skardze skarżąca twierdząc, że plan miejscowy został uchwalony zgodnie z obowiązującymi przepisami, wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę podzielił stanowisko Wojewody co do wszystkich powodów stwierdzenia nieważności uchwały, przy czym zastrzegł, że nie odnosi się do argumentu organu nadzoru dotyczącego braku dowodów potwierdzających podanie do publicznej wiadomości obwieszczenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu z zachowaniem terminu poprzedzającego okres wyłożenia, o jakim mowa w art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz braku uzasadnienia uchwały, gdyż z aktami administracyjnymi nie przesłano do Sądu całości dokumentacji prac planistycznych. Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, gdyż grunty rolne zostały przeznaczone na cele nierolnicze bez wymaganej zgody właściwego organu administracji. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, która twierdziła, że taka zgoda obecnie nie jest wymagana, gdyż została uzyskana w toku uchwalania ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego tej gminy, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w B. z [...] maja 1994 r., w którym na cele nierolnicze przeznaczono te same tereny, które na takie cele przeznacza się w uchwale objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ wykonawczy gminy był, stosownie do art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zobowiązany do uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, skoro uchwałą Rady Miejskiej w B. z [...] sierpnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. w miejscowości N. użytki rolne III klasy przeznaczono na zabudowę mieszkaniową. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 14, art. 15, art. 17, art. 28 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z błędnym przyjęciem, że wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały oraz - prawa strony do obrony swoich praw przez rozszerzenie poza unormowania rozstrzygnięcia nadzorczego i z urzędu stwierdzenie istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca stwierdziła, że brak było podstaw do uznania, że zaistniała którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bądź że zaistniała w stopniu wystarczającym do stwierdzenia nieważności uchwały. Skarżąca nie podzieliła stanowiska Sądu pierwszej instancji, że wymagana była zgoda właściwego organu administracji na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Stwierdziła w związku z tym, że w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji zostało udokumentowane, iż teren objęty planem miejscowym, którego dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, był uprzednio objęty ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy B. z [...] maja 1994 r., który co prawda utracił moc, ale pozostały w mocy decyzje, w oparciu o które w tym planie grunty rolne przeznaczono na cele nierolnicze. Podała, że cały teren objęty planem miejscowym, którego dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, obejmowała decyzja z [...] listopada 1992 r. wyrażająca zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Decyzje, wypis i wyrys z ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. z [...] maja 1994 r. zostały dołączone do dokumentacji planistycznej przedstawionej Wojewodzie i z tego powodu ta kwestia nie pojawiła się w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Kwestionując stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące konieczności uzyskania zezwolenia na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze wskazano, że błędna jest przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzono też, że "wyjaśnienie dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymusza nawiązanie do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zwłaszcza art. 7 ust. 1 tej ustawy. Według art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym, że zgoda taka została już, w stosunku do terenu objętego projektem planu, wyrażona przez właściwy organ a te zaś mieszczą się w dyspozycji części drugiej art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., chodzi tu o teren objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.". Do skargi kasacyjnej skarżąca dołączyła kopie dokumentów, w tym miejscowego planu ogólnego uchwalonego uchwałą Rady Gminy B. z [...] maja 1994 r. oraz decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] listopada 1992 r. Twierdziła także, że powtórzenie niektórych ustaleń, jak na przykład w § 6, § 11 i § 12 planu miejscowego stanowi uchybienie, ale takie, które nie powodowało niekorzystnych skutków prawnych. Tak samo skarżąca oceniła zamieszczenie przepisu dotyczącego stawki renty planistycznej w przepisie końcowym. Odwołując się do art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym twierdziła, że w tym przypadku można było stwierdzić nieważność uchwały o planie miejscowym w części. Odnosząc się do kwestii naruszenia § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie skarżąca wywiodła, że ten przepis nie został naruszony, gdyż plan miejscowy, którego dotyczy sprawa, obejmuje tylko część drogi. Pozostała część drogi znajduje się poza obszarem tego planu i obie części wzięte razem mają szerokość zgodną z powołanym przepisem, mianowicie 12 m. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że nie doszło do naruszenia art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ w planie miejscowym, którego dotyczy sprawa, nie przeznaczono gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Podniesiono, że tereny przeznaczone w tym planie na budownictwo mieszkaniowe oraz drogi były objęte zgodą na przeznaczenie na cele nierolnicze, uzyskaną przy uchwalaniu ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. z [...] maja 1994 r. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia lub uchylenie tego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej wyjaśniła, że do pisma Burmistrza Gminy B. z [...] września 2014 r., skierowanego do Wojewody [...] i będącego odpowiedzią na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, dołączono rysunek planu, stanowiący oryginalny załącznik nr 1 do uchwały z [...] sierpnia 2014 r., taki jaki znajduje się na karcie 31 akt sądowych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarżąca, jako jedną z podstaw kasacyjnych, uczyniła zarzut "naruszenia prawa strony do obrony swoich praw". Z twierdzeń skargi kasacyjnej wynika, że skarżącej chodzi o sytuację sprowadzającą się do tego, że Sąd pierwszej instancji oceniając zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego uznał, że jest ono zgodne z prawem nie tylko dlatego, że zachodzą naruszenia prawa wskazane przez organ nadzoru, ale także z innego powodu, którego Wojewoda nie wskazał, mianowicie naruszenia art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), polegającego na uchwaleniu planu miejscowego, mimo że nie uzyskano zgody właściwego organu administracji na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze. Takie okoliczności nie uzasadniają przyjęcia, aby zachodziła podstawa nieważności postępowania z powodu pozbawienia strony możności obrony swych praw, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z akt sprawy wynika, że skarżąca miała możliwość przedstawienia swego stanowiska w tej kwestii i takie stanowisko przedstawiła w piśmie z 5 stycznia 2015 r., które podtrzymała na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. Nie została więc pozbawiona możności obrony swych praw w kontekście oceny przez Sąd pierwszej instancji okoliczności faktycznych i prawnych, które w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie zostały podniesione. Zatem, tak przytoczona podstawa kasacyjna (pozbawienie strony możności obrony jej praw) nie jest zasadna. Niemniej, zasadna jest podstawa kasacyjna związana z przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, że nie uzyskano wymaganej zgody na przeznaczenie gruntu rolnego na cel nierolniczy. Przed przystąpieniem do oceny tej podstawy kasacyjnej oraz pozostałych podstaw kasacyjnych należy zauważyć, że wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie została sformułowana precyzyjnie. Jednakże, uwzględniając wykładnię prawa przyjętą w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygnatura akt I OPS 10/09, stanowi ona wystarczającą podstawę do zidentyfikowania zarzucanych Sądowi pierwszej instancji naruszeń prawa. W skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli precyzyjnie to ujmując, art. 28 ust. 1 tej ustawy, gdyż to ten przepis stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego przez organ nadzoru, oczywiście wraz z przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dotyczącymi nadzoru nad działalnością gminną, w tym zwłaszcza art. 91 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Stosownie natomiast do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna i o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru, przy czym w myśl art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Z tych przepisów wynika po pierwsze, że nie każde naruszenie prawa powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały o planie miejscowym, po drugie, że nie każde naruszenie prawa powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Na te aspekty sprawy zwrócono uwagę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że trafnie w skardze kasacyjnej podnosi się, iż miały miejsce uchybienia, które jednakże nie uzasadniały stwierdzenia nieważności uchwały o planie miejscowym przez organ nadzoru w całości. Trafnie też podnosi się, że niektóre uchybienia były nieistotne, jak też, że w niektórych przypadkach stanowisko organu nadzoru, co do naruszenia prawa, nie było zasadne. Z akt sprawy, w szczególności z pisma skarżącej z 16 września 2014 r. skierowanego do organu nadzoru, wynika, że pierwotnie, w wyniku pomyłki, przedłożono Wojewodzie nieczytelną i w nieodpowiedniej skali część graficzną planu (rysunek planu). Nie oznacza to jednak, że taką nieczytelną i w nieodpowiedniej skali część graficzną uchwalono. Do akt sądowych (karta 31) został dołączony czytelny i w skali 1:1000, a więc zgodnej z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rysunek planu. To, czy ten rysunek planu został uchwalony przez Radę Miejską w B., powinno wynikać z dokumentacji planistycznej. Zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ wykonawczy gminy przedstawia wojewodzie uchwałę o planie miejscowym w celu oceny jej zgodności z prawem wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych. Jednym z elementów dokumentacji planistycznej jest – jak wynika z § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587) – część graficzna planu, czyli rysunek planu. W aktach sprawy brak dokumentacji planistycznej. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że orzekał on bez dokumentacji planistycznej. Stwierdza bowiem w końcowym fragmencie uzasadnienia "wobec braku przesłania wraz z aktami administracyjnymi całości dokumentacji prac planistycznych (...)". Sąd pierwszej instancji nie miał zatem podstaw do prawidłowej oceny stanowiska organu nadzoru, według którego dołączenie do przedstawionej uchwały nieczytelnego i w nieodpowiedniej skali rysunku planu uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały o planie miejscowym. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały o planie miejscowym mogłoby być bowiem jedynie ustalenie, że uchwalając plan miejscowy uczyniono jego załącznikiem część graficzną, która nie odpowiada przepisom prawa, gdyż jest nieczytelna i w nieodpowiedniej skali. Podstawą stwierdzenia nieważności planu miejscowego nie mogła być natomiast sytuacja sprowadzająca się do tego, że plan uchwalono wraz z załącznikiem graficznym, który odpowiada przepisom prawa, jednakże organowi nadzoru przez pomyłkę przedstawiono nieczytelny i w nieodpowiedniej skali rysunek planu miejscowego. Ocena zaskarżonego rozstrzygnięcia w tym zakresie wymagała więc przeanalizowania dokumentacji planistycznej, w celu ustalenia, jaki załącznik graficzny uchwalono i czy załącznik ten był zgodny z prawem. Zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego bez dokonania tych czynności stanowiło naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie można było stanowczo stwierdzić, aby naruszono zasadę sporządzania planu miejscowego, jaką jest wymóg uchwalenia planu wraz z odpowiednim załącznikiem graficznym (art. 20 ust. 1 powołanej ustawy). Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednym z załączników do planu miejscowego są rozstrzygnięcia rady gminy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. W rozpoznawanej sprawie załącznikiem nr 2 do uchwały o planie miejscowym jest dokument zatytułowany "Rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w B. o sposobie rozpatrzenie uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", z treści którego wynika, że w istocie nie było żadnych tego rodzaju rozstrzygnięć, gdyż nie było uwag. Można się zgodzić z tym, że jeżeli nie wniesiono uwag, to załącznik do planu miejscowego, dotyczący sposobu rozpatrzenia uwag, jest zbędny. Jednakże nie można przyjąć, że sporządzenie dokumentu, który został zatytułowany w sposób świadczący, że zawiera rozstrzygnięcia dotyczące uwag, gdy jego rzeczywistą treścią jest informacja, że takich uwag nie było, naruszało prawo w takim stopniu, że uzasadniałoby to stwierdzenie nieważności uchwały o planie w całości. Nie stanowi naruszenia prawa powodującego konieczność stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości zamieszczenie w § 6 ust. 5 planu miejscowego sformułowania, z którego wynika, że w planie nie określa się obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Przepis ten nawiązuje do art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi o tym, że w planie, w zależności od potrzeb, można określić takie obszary, co z kolei nawiązuje do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), w szczególności wstępnej części art. 102 ust. 2 tej ustawy. Faktem jest, że powołany przepis planu miejscowego w zakresie tej negatywnej treści nie ma znaczenia normatywnego. Jednakże nie narusza on prawa w sposób, który uzasadniałby stwierdzenie nieważności uchwały o planie miejscowym w całości. Jeżeli organ nadzoru uważa, że powinien być usunięty z planu miejscowego, to mógł bez szkody dla całości planu stwierdzić nieważność tylko kwestionowanej części przepisu. Podobnie nie stanowią naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności planu miejscowego w całości przepisy, które w ocenie organu nadzoru stanowią powtórzenie innych przepisów planu. Chodzi tu o § 11 ust. 4 pkt 1 i § 12 ust. 4 pkt 2 planu miejscowego, które według Wojewody stanowią powtórzenie § 6 ust. 6 pkt 4 tego planu. Skoro są one powtórzeniem innego przepisu, to są zbędne, a w takiej sytuacji można było stwierdzić nieważność uchwały tylko w części dotyczącej tych przepisów bez szkody dla całego planu miejscowego. Niezależnie od tego należy zauważyć, że nie jest przekonujące stwierdzenie, iż przepisy te są powtórzeniem § 6 ust. 6 pkt 4 planu miejscowego. Przepis ten to część zasad przeprowadzania scaleń i podziałów nieruchomości, a więc spełnienie wymogu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast § 11 ust. 4 pkt 1 i § 12 ust. 4 pkt 2 planu miejscowego to jedne z zasad zagospodarowania wyodrębnionych w planie terenów. § 6 ust. 6 pkt 4 planu miejscowego będzie stosowany, gdy o scalanie i podział wystąpią właściciele nieruchomości, a pozostałe przepisy w przypadku, gdy będzie chodziło o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. W ocenie NSA także § 7 ust. 7, ust. 8, ust. 12 i ust. 13 planu miejscowego nie naruszają prawa w takim stopniu, aby uzasadnione było stwierdzenie nieważności planu miejscowego w całości. Skoro organ nadzoru twierdzi, że przepisy te były niedopuszczalne (ust. 7) lub stanowiły informacje i przypomnienie o konieczności przestrzegania prawa (ust. 8, ust. 12 i ust. 13), a więc pozbawione treści normatywnej, to nic nie stało na przeszkodzie, aby stwierdzić nieważność tylko tych przepisów. Nie zawierały one bowiem takiej treści, aby ich deregowanie miało wpływ na byt całego planu miejscowego. To samo dotyczy § 8 ust. 2 planu miejscowego, który według organu nadzoru stanowi nie tylko powtórzenie, ale i modyfikację art. 31 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.). Nie jest to przepis, który byłby integralnie związany z całym planem miejscowym, a więc, którego sprzeczność z prawem pociągałaby za sobą sprzeczność z prawem całego planu miejscowego. Nie stanowi naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności całej uchwały § 6 ust. 3 planu miejscowego, który według organu nadzoru jest przepisem pustym, gdyż nie zajdzie hipoteza wynikającej z niego normy. Zastrzec też należy, że Sąd pierwszy nie uwzględnił zaproponowanej przez skarżącą w odpowiedzi na skargę wykładni tego przepisu, która nadaje mu sens. Według skarżącej, usuwa on wątpliwości co do możliwości rozbudowy budynku znajdującego się na terenie 2MN, poza nieprzekraczalną linię zabudowy. Także nie było podstaw do stwierdzenia nieważności planu z powodu sprzeczności z prawem jego § 9 ust. 2. Sąd pierwszej instancji akceptując stanowisko Wojewody w tym zakresie, nie uwzględnił bowiem w pełni wyjaśnień skarżącej zawartych w odpowiedzi na skargę, z których wynika, że węższa, o szerokości 7 m, część drogi o symbolu KDL, na planie, którego dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, jest ujęta tylko w części tych 7 m, zaś "pozostała szerokość" drogi znajduje się poza granicami opracowania oraz że droga w tej części (według skarżącej jest to część o długości 78 m w odróżnieniu od części o szerokości 12 m, która ma długość 45 m) "zostanie uzupełniona do wymaganego minimum 12 m w sąsiednich planach miejscowych". Przed wyjaśnieniem, czy tak rzeczywiście się stanie, nie było podstaw do uznania, że § 9 ust. 2 planu miejscowego narusza prawo, w szczególności § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.). Powyższe uwagi nie oznaczają bezwzględnego nakazu stwierdzenia nieważności wskazanych przepisów. W ocenie NSA należy rozważyć, czy uchybienia, których dopuszczono się przy ich formułowaniu, nie mogą być usunięte w drodze wykładni. Można bowiem przyjąć, że na przykład § 8 ust. 2 planu miejscowego musi być wykładany z uwzględnieniem powołanego przepisu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, że § 7 ust. 7 planu miejscowego musi być wykładany w zgodzie z przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21), że przepisy stanowiące powtórzenie innych norm da się wyłożyć zgodnie z zasadą superflua non nocent (tak np. w uchwale SN z dnia 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05). Zamieszczenie w przepisach końcowych przepisu, który nie ma charakteru przejściowego (§ 15 planu miejscowego, w którym określono stawkę tak zwanej renty planistycznej), mimo że narusza w sposób oczywisty Zasady techniki prawodawczej ustalone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 908), pomijając znaczenie tego rozporządzenia dla ważności uchwały zawierającej przepisy prawa miejscowego, nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności nawet tego przepisu, gdyż nie jest to ani naruszenie zasad planu miejscowego, ani istotne naruszenie trybu jego sporządzania, ani także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Brak było zatem podstaw do stosowania w odniesieniu do § 15 planu miejscowego art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie stanowi też żadnego naruszenia prawa ustalenie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania w granicy planu. Wbrew temu co przyjęto w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, nie jest zbędny § 13 ust. 3 planu miejscowego. Określenie w planie miejscowym terenu jako użytkowanego rolniczo (symbol R) nie jest równoznaczne z zakazem wszelkiej zabudowy. Na tym terenie jest możliwa zabudowa służąca funkcji rolniczej. Z tego względu zakaz zabudowy określony w § 13 ust. 3 planu miejscowego nie jest zbędny. Jak już zasygnalizowano zasadna jest podstawa kasacyjna związana z przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, że nie uzyskano wymaganej zgody na przeznaczenie gruntu rolniczego na cel nierolniczy. Trafnie w skardze kasacyjnej twierdzi się, że skoro uzyskano zgodę na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze przy sporządzeniu poprzednio obowiązującego planu miejscowego, to zgoda taka nie jest konieczna przy uchwalaniu kolejnego planu miejscowego. Przede wszystkim należy zauważyć, że zgoda na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma charakter decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 § 1 k.p.a. Stanowisko takie, z szerokim przedstawieniem poglądów w tej kwestii, zajął NSA w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., sygnatura II OPS 1/13. Skład NSA rozpoznający niniejszą sprawę stanowisko to podziela. Skoro zatem zgoda właściwego organu administracji na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze jest decyzją administracyjną, to raz udzielona obowiązuje, chyba że została w prawem przewidzianym trybie uchylona, zmieniona lub stwierdzono jej nieważność (art. 16 § 1 k.p.a.). Nie jest więc dopuszczalne domaganie się wydania kolejnej decyzji w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cel nierolniczy, gdy taka decyzja została już wydana i obowiązuje, gdyż prowadziłoby to do sytuacji opisanej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., czyli nieważności decyzji z tego powodu, że decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Do tej argumentacji można dodać to na co, wprawdzie niezbyt jasno, wskazuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Trafnie mianowicie powołuje się skarżąca na art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego wynika, że w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy, decyzję taką można wydać, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.). Ustawodawca uznaje więc moc obowiązującą decyzji o zgodzie na przeznaczenie gruntu rolniczego na cele nierolnicze wydanych przy sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły już moc. Co prawda z powołanego przepisu wynika, że zachowanie mocy obowiązującej takich decyzji ma znaczenie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, ale trudno dostrzec powody, dla których ta zasada nie miałaby obowiązywać także przy uchwalaniu planów miejscowych. W ocenie NSA przyjęcie, że zasada ta obowiązuje tylko przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, a nie przy uchwalaniu planów miejscowych prowadziłoby do wewnętrznej niespójności unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy zatem przyjąć, że jeżeli określony teren został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to organ wykonawczy gminy, sporządzając plan miejscowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest zobowiązany do wystąpienia o zgodę na taką zmianę na podstawie art. 17 pkt 6 lit. c tej ustawy. Tym samym Sąd pierwszej instancji przyjmując, że zgoda na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze była wymagana niezależnie od tego, że zgoda taka została wydana przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego planu miejscowego i wyprowadzając z tego wniosek o zasadności stwierdzenia nieważności planu miejscowego naruszył art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.). Powyższe prowadzi też do wniosku, że uchwalając plan miejscowy, którego dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, nie naruszono art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium. Nie miał on więc zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż w istocie zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na cel nierolniczy nastąpiła na skutek uchwalenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. z [...] maja 1994 r. W końcu należy zwrócić uwagę na sprzeczne z prawem postępowanie Sądu pierwszej instancji, które polegało na tym, że oceniał zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, dotyczącego planu miejscowego, nie dysponując dokumentacją planistyczną związaną z uchwaleniem tego planu. W przedstawionych Sądowi drugiej instancji aktach brakuje dokumentacji planistycznej. W aktach tych znajduje się jedynie dokumentacja dotycząca zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Także Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego wyroku jednoznacznie stwierdza, że brak było całości dokumentacji prac planistycznych, co było powodem nieodniesienia się przez ten Sąd do jednego z argumentów organu nadzoru podniesionych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Z szeregu przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że Sąd pierwszej instancji orzeka na podstawie akt sprawy, które ma obowiązek zgromadzić (art. 54 § 2, art. 62 pkt 1, art. 106 § 3, art. 133 § 1). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze było zgodne z prawem, a więc, że zostało wydane także w zgodzie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mimo że nie dysponował dokumentacją planistyczną. Tym samym Sąd ten naruszył nie tylko wskazane przepisy postępowania mówiące o obowiązku orzekania na podstawie właściwie zgromadzonych akt sprawy, ale także będący podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna opiera się o usprawiedliwione podstawy kasacyjne. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego wyroku, przy czym wobec tego, że Sąd pierwszej instancji orzekał bez dokumentacji planistycznej oraz nie wziął pod uwagę wskazanych przez NSA okoliczności, sprawa powinna być rozpoznana ponownie. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien przede wszystkim zażądać od organu administracji przedstawienia dokumentacji planistycznej i następnie, w oparciu o tę dokumentację oraz przedstawione już w odpowiedzi na skargę i innych pismach stanowisko skarżącej, ponownie rozpoznać skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, uwzględniając wykładnię prawa przedstawioną przez NSA. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym oddalono skargę, NSA na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.