II SAB/Op 54/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skargi L. I. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Głuchołaz w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Treścią skargi z dnia 26 czerwca 2019 r. wniesionej przez L. I. (dalej również skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest przewlekłość prowadzenia postępowania przez Burmistrza Głuchołaz (dalej również organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie materiałów archiwalnych strony internetowej [...] w [...]. W rozpatrywanej sprawie pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r. skarżący wystąpił do Burmistrza Głuchołaz o "dostęp do materiałów archiwalnych strony internetowej" wyżej wymienionej szkoły na terenie Urzędu Miasta w miejscu i terminie wyznaczonym przez "osobę odpowiedzialną za ten temat". W dniu 13 maja 2019 r. L. I. ponowił swój wniosek precyzując, że oczekuje udostępnienia wyżej wymienionych materiałów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi z dnia 21 maja 2019 r., działający z upoważnienia Burmistrza Głuchołaz Sekretarz Miasta P. W., poinformował skarżącego o odmowie udostępnienia wyżej wymienionych materiałów, powołując jako podstawę prawną art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm.; aktualnie t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), zwanej dalej u.d.i.p. Organ wskazał, iż żądane materiały zawierają wiele plików z wizerunkiem osób fizycznych niebędących pracownikami Urzędu Miejskiego w Głuchołazach. Z uwagi na przepisy o ochronie danych osobowych wizerunki tych osób nie mogą być przetwarzane w Urzędzie Miejskim w Głuchołazach. Dodatkowo podkreślił, iż nośnik danych, który znajdował się w byłym gabinecie Dyrektora [...] znajduje się w [...] w [...], w którego strukturach jest obecnie [...]. Pismem z dnia 6 czerwca 2019 r., skierowanym do Burmistrza Głuchołaz, L. I. zapowiedział wniesienie skargi na nieuzasadnioną odmowę dostępu do informacji publicznej oraz zażądał wyjaśnienia przyczyn przekroczenia terminów do udzielenia odpowiedzi na jego wnioski i podstaw prawnych, w oparciu o które odmówiono udostępnienia materiałów. W odpowiedzi z dnia 10 czerwca 2019 r. działający z upoważnienia Burmistrza Głuchołaz Sekretarz Miasta P. W., poinformował skarżącego, że podtrzymuje swoje stanowisko związane z odmową udostępnienia żądanej informacji publicznej. Podkreślił wreszcie, że sprawa udostępnienia nie była procedowana w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego a nośniki danych zawierały wiele plików i ich analiza wymagała czasu. Powołał akty prawne, które regulują m. in. ochronę wizerunku oraz podkreślił, że nie wszystkie wnioski można załatwić natychmiast. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu "na opieszałość urzędniczą Burmistrza Głuchołaz oraz nieuzasadnioną odmowę dostępu do informacji publicznej" L. I. wskazał na niedotrzymanie terminu udzielenia odpowiedzi na jego pismo z dnia 15 kwietnia 2019 r. Jednocześnie skarżący podniósł, iż organ nie wydał decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej. Na wezwanie Sądu z dnia 5 lipca 2019 r. o sprecyzowanie przedmiotu zaskarżenia, L. I. w piśmie z dnia 11 lipca 2019 r. wskazał, iż skarga dotyczy przewlekłości postępowania zainicjowanego podaniem z dnia 15 kwietnia 2019 r., które "to pismo, w jego ocenie, w sposób precyzyjny czyniło zadość warunkom formalnym pisma inicjującego postępowanie administracyjne." W odpowiedzi na skargę Burmistrz Głuchołaz wniósł o jej oddalenie, podnosząc m. in., że archiwum strony internetowej zawierało kilkanaście tysięcy plików różnej formy i treści (fotografie, skany plakatów i inne). W ocenie organu, L. I. winien sprecyzować, udostępnienia których z tych informacji oczekuje. Podkreślił, że wniosek z dnia 15 kwietnia 2019 r. był bardzo ogólny. Burmistrz Głuchołaz podniósł, iż w jego ocenie, żądanie udostępnienia "materiałów archiwalnych" jako całości nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Pismem z dnia 19 sierpnia 2019 r. adwokat S. G. zgłosił swój udział w niniejszym postępowaniu jako pełnomocnik L. I. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłość prowadzenia postępowania z wniosku L. I. z dnia 15 kwietnia 2019 r. przez Burmistrza Głuchołaz w sprawie o udostępnienie informacji publicznej jest nieuzasadniona. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, zobowiązuje organ do wydania stosownego aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Oznacza to, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania przez organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Stosownie do art. 21 u.d.i.p. w związku z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. sprawa przewlekłości w udostępnieniu informacji publicznej jest rozpatrywane w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym Sądu. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena, czy przy udzielaniu informacji publicznej Burmistrz Głuchołaz działał w sposób przewlekły czy nie. Poza kognicją Sądu w tej konkretnej sprawie pozostają okoliczności związane z zasadnością odmowy udostępnienia materiałów, jak również wyjaśnienie, dlaczego organ nie udzielił odpowiedzi skarżącemu na kolejne pismo w zakresie przez niego żądanym np. dotyczącym m.in. doprecyzowania podstawy prawnej, albo wyjaśnienia okoliczności przekazania nośnika danych do [...] w [...]. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. W cytowanym powyżej art. 13 u.d.i.p. określono ramy czasowe, w których organ ma obowiązek udostępnić informację, wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłość postępowania". Orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjmuje, że z przewlekłością mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie - zarzut prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 lipca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 45/19, opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie skarżący wniósł o "udostępnienie materiałów archiwalnych na terenie Urzędu Miasta w miejscu i terminie wyznaczonym przez osobę odpowiedzialną za ten temat." Wobec nieotrzymania odpowiedzi, pismem z dnia 13 maja 2019 r. doprecyzował, iż domaga się wglądu do tych materiałów w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. W piśmie z dnia 21 maja 2019 r. Burmistrz odmówił L. I. udostępnienia tych materiałów. W okolicznościach sprawy należy zatem przyjąć, że organ nie udzielił skarżącemu odpowiedzi w terminie 14 dni ani nie wyjaśnił przyczyn opóźnienia wraz ze wskazaniem terminu do załatwienia sprawy. Niemniej odmowa udostępnienia informacji publicznej nastąpiła w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania pierwszego pisma w sprawie. Ustalenie czy organ działał w postępowaniu, w sposób przewlekły winno być analizowane w każdej sprawie indywidualnie. Pismo L. I. z dnia 15 kwietnia 2019 r. nie wskazywało jakich konkretnie materiałów archiwalnych ze strony internetowej szkoły oczekuje, lecz wyłącznie, iż oczekuje na informację w "terminie urzędowym". Nie określało też żadnych ram czasowych, za jakie okresy dane te mają być udostępnione. Dopiero w piśmie z dnia 13 maja 2019 r. L. I. doprecyzował, że wgląd do tych materiałów ma odbyć się w trybie ustawy o dostępnie do informacji publicznej. W zaistniałym stanie faktycznym, w ocenie Sądu, organ nie działał w sposób przewlekły, skarżącemu udzielono odpowiedzi w 36 dniu od złożenia wniosku. W piśmie z dnia 21 maja 2019 r., które należy traktować jako decyzję Burmistrz Głuchołaz wyjaśnił, że dopiero po przeanalizowaniu materiałów, o które wnioskował L. I., możliwe było wydanie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...) (ust. 2 art. 16 u.d.i p.). W myśl art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.) zwana dalej K.p.a. decyzja zawieram m.in. oznaczenie organu administracji publicznej (pkt 1); datę wydania (pkt 2); oznaczenie strony lub stron (pkt 3); powołanie podstawy prawnej (pkt 4); rozstrzygnięcie (pkt 5); uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6); pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania (pkt 7); podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny (pkt 8). W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwionej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt: SA 1163/81 – opubl. OSPiKA 1982, Nr 9 - 10, poz. 169). W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, art. 16 u.d.i.p. nie wprowadza żadnych dodatkowych wymogów dla decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a zastosowanie wymogów z art. 107 K.p.a. następuje "odpowiednio". W rozpoznawanej sprawie skarżący otrzymał odpowiedź na swoje podanie od działającego z upoważnienia Burmistrza Głuchołaz Sekretarza Gminy, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. W związku z powyższym uznać należy, że pismo z dnia 21 maja 2019 r. zostało podpisane z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska pracownika organu upoważnionego do wydania rozstrzygnięcia. Zawierało również oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie strony, a także rozstrzygnięcie negatywne dla strony. Faktem jest, że odmowa udzielenia informacji nie zawierała rozdzielenia, które żądane dane są informacją publiczną, a które nie. Nie zawierała także podania podstawy prawnej takiego stanowiska. Nie pozbawia to jednak tego aktu organu cech decyzji w rozumieniu art. 16 ust. 1 u.d.i p. Decyzji ułomnej, lecz mimo wszystko załatwiającej sprawę i przerywającej stan braku jej załatwienia, a przez to chroniącej organ przed zarzutem trwania w stanie przewlekłości postępowania. Od takiej decyzji strona mogła złożyć skargę sądową, co nie jest możliwe wówczas, gdy organ trwa w stanie bezczynności lub prowadząc postępowanie przewlekle nie wydaje żadnego aktu załatwiającego sprawę. Reasumując, uznać należy, że Burmistrz Głuchołaz w toku postępowania o udzielenie informacji publicznej nie działał w sposób przewlekły. Za prowadzenie postępowania w sposób przewlekły uznane byłoby jego nieuzasadnione przedłużanie podejmowania czynności pozornych, zbędnych dla sprawy, a przede wszystkim w dłuższym okresie czasu od złożenia podania. Takich okoliczności od daty podania do załatwienia sprawy decyzją z dnia 21 maja 2019 r. Sąd nie stwierdza. Dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie do art. 151 P.p.s.a.