II SA/Bd 390/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Leszek Tyliński asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skargi D. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], Starosta na podstawie art. 5 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ) w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2018 poz. 1945 ze zm., dalej powoływana jako "u.p.z.p."), odmówił uzgodnienia w zakresie spełnienia wymogów przepisu art.7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez projektowane zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą na działce numer [...] o pow. 0.2272 ha, położonej w obrębie J., gm. J. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia, Wójt Gminy wnioskiem z dnia [...].01.2019 r. wystąpił o uzgodnienie ww. zamierzenia inwestycyjnego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.. W ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] o pow. 0.2272 ha, sklasyfikowana jest jako grunty orne kl. IIIb o pow. 0.1272 ha i tereny mieszkaniowe B o pow. 0.1000 ha. W uzasadnieniu do projektu decyzji ww. działka w planie ogólnym gminy J (który utracił ważność z mocy prawa) położona była w graniach terenu oznaczonego symbolem F23MN – tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności, który objęty był zgodą Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej GZU.ot.0601/Z-09597/5585 z [...].09.1985 r. oraz spełnia wymagania art. art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Po analizie zgromadzonego materiału organ uznał, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., ponieważ planowana budowa budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą zmierza do innej zabudowy i nie mieści się w zakresie celów objętych planem, który utracił już swoją ważność z mocy prawa (zabudowa mieszkaniowa). Ustalić bowiem można warunki zabudowy dla terenu rolnego lub leśnego, dla inwestycji niezgodnej z przeznaczeniem rolnym lub leśnym, pod warunkiem, że inwestycja ta będzie się mieścić w zakresie celu, na który nastąpiło takie przeznaczenie w starym planie. Organ wskazał, że z treści sporządzonej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, jego zabudowy oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji załączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy (wynika, że działka nr [...] spełnia łącznie warunki wynikające z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Organ ustalił również, że z załączników graficznych do decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż przedmiotowy grunt położony jest w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.). Wskazano, że grunty te położone są w odległości odpowiednio: 71,42m i 86,48m. Organ stwierdził również, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako do całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczasowy sposób zagospodarowana). Na etapie ustalania warunków zabudowy nie rozstrzyga się, która część działki będzie przeznaczona pod zabudowę. Obszarem analizowanym - w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jest działka objęta wnioskiem inwestora jako całość Wobec powyższego, w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki, wynikające z art. 7 ust. 2a cyt. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Planowana inwestycja jest możliwa po uprzednim przeznaczeniu tych gruntów na cele nierolnicze, dokonanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zażalenia wniesionego przez D. G. od powyższego postanowienia, w którym wnoszący zażalenie zarzucił Staroście naruszenie art. 61 ust 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 7, 77 i 80 K.p.a., i decyzją z dnia 8 marca 2019 r., nr SKO-4212/38/2019, wydaną na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, dalej powoływana jako u.o.g.r.l.), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że działka, na której przewidziano projektowaną inwestycję, nie jest objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego konieczne jest ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, przy czym ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie tylko tej części, która będzie faktycznie zabudowana w wyniku realizacji inwestycji. Wniosek inwestora winien więc jako teren inwestycji określać obszar całej działki, a nie tylko jej część. Organ wskazał, że w sprawie niniejszej Wójt Gminy, właściwy w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, wystąpił na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. do Starosty o dokonanie uzgodnienia w trybie art. 106 K.p.a. projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych z uwagi na fakt, że nieruchomość, na której zaplanowano inwestycję stanowią użytki rolne, przekazując projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z wymaganymi załącznikami, stanowiącymi jego integralną część. W ocenie SKO Starosta wykazał, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.. Z akt sprawy, w szczególności z informacji uproszczonej z rejestru gruntów, wynika jednoznacznie, że działka objęta inwestycją stanowi m.in. grunty rolne klasy IIIb. Zdaniem Kolegium prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wymaga zwrócenia uwagi na cel, na który zmiana przeznaczenia w uchylonym planie nastąpiła. Za dopuszczalne należy uznać ustalenie warunków zabudowy dla terenu rolnego, dla inwestycji niezgodnej z przeznaczeniem rolnym, jeżeli inwestycja ta mieści się w zakresie celu, na który nastąpiło odrolnienie w planie, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wskazało SKO, skoro teren inwestycji był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, tj. na potrzeby zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności, natomiast aktualnie planowana inwestycja polega na budowie budynku handlowo-usługowego, to nie można mówić o tożsamości tych celów. W konsekwencji należy ustalić, czy teren inwestycji stanowiący m.in. grunty rolne klasy III nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Konieczne dla możliwości ustalenia warunków zabudowy jest spełnienie wszystkich z czterech warunków, o których mowa w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.. W rozpatrywanym przypadku grunty rolne klasy RIIIb nie leżą w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jedynie część działki leży w wymaganej odległości od drogi najbliższej drogi publicznej. Pozostała część działki stanowiąca m.in. grunty rolne klasy RIIIb nieobjęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, leży w większej odległości niż 50 m od drogi publicznej. W konsekwencji nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l.. Skargę na powyższą decyzję wniósł D. G. zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 u.o.g.r.l. poprzez przyjęcie, że w przypadku, gdy planowane zamierzenie inwestycyjne na przedmiotowym terenie nie mieści się w zakresie celu w "starym" miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie znajduje zastosowania, a tym samym nie można uzgodnić warunków zabudowy dla tej inwestycji oraz art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. poprzez jego błędną interpretację, skutkującą przyjęciem, że w niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg położenie gruntu w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej, a także naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg położenie gruntu w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej. Skarżący nie zgodził się z interpretacją dokonaną przez organ w zaskarżonym postanowieniu. Narusza ona według niego reguły logiki prawniczej oraz regułę wykładni przepisów clara non sunt interpretanda. Skarżący podniósł, że w odniesieniu do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie jest możliwe dokonywanie wykładni swobodnej, bowiem gdyby racjonalny prawodawca zamierzał uzależnić ustanowienie warunków zabudowy od zbieżności funkcji terenu wskazanej we wniosku z funkcją ustaloną w starym planie, wprowadziłby takie uregulowanie bezpośrednio do przepisu. W ocenie skarżącego, powołanie się przez organ na konieczność zastosowania wykładni celowościowej, stanowi rażące ograniczenie jego praw. Skarżący podniósł, że nie jest dla niego zrozumiałe, w jaki sposób organ wysunął wnioski o konieczności zbieżności funkcji terenu przewidzianych w starym planie z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym. Część doktryny stoi na stanowisku, że do zastosowania art. 61. ust. 1 pkt 4 u.z.p.p. wystarczającym jest sama zgoda właściwego organu na "odrolnienie" lub "opleśnienie" danego gruntu, niezależnie od zmian dokonanych w "starym" planie. Skarżący podkreślił, że właściwy organ wydając zgodę na zmianę przeznaczenie gruntów nie bierze pod uwagę przy wydaniu decyzji konkretnego celu, na jaki zmiana ma nastąpić. Bada jedynie, czy dany grunt wymaga szczególnej ochrony zgodnie z kryteriami wskazanymi powyżej. Skoro minister uznał dane tereny za niewystarczająco wartościowe i wydał co do nich zgodę na ich "odrolnienie", nielogicznym byłoby żądanie od niego wydania co do tego samego terenu kolejnej zgody z uwagi na zmianę funkcji, na jaką ma być przeznaczony teren. W ocenie skarżącego zatem w zaskarżonym postanowieniu organ dokonał błędnej interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Odnośnie zarzutu naruszenia przez organ art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. skarżący podniósł, że organ dokonał bardzo lakonicznej oceny stanu faktycznego, nie wskazując, o które części działki chodzi w twierdzeniu, że część działki leży w odległości powyżej 50 m od drogi publicznej, co jest niezgodne z interpretacją celowościową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w treści zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało oddalić, brak było bowiem podstaw do jej uwzględnienia. Przedmiotem głównego postępowania toczącego się w niniejszej sprawie jest postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą na działce nr [...] o pow. 0.2272 ha, położonej w obrębie J., gm. J. Jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu ze specjalistycznymi organami, do kompetencji których należą szczegółowe zagadnienia z zakresu prawa publicznego. Celem uzgodnień jest zapewnienie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z państwowym porządkiem prawnym. W odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami uzgodnienia dokonuje się z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, tj. z dyrektorem regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, jako organem właściwym do ochrony gruntów leśnych oraz ze starostą, jako organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych oraz melioracji wodnych (art. 53 ust. 4 pkt 6). Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnienia dokonywane są w trybie art. 106 K.p.a., a organ wydający decyzję główną związany jest stanowiskiem wyrażonym w postanowieniach uzgadniających, które mają swój odrębny byt procesowy. Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. określa warunki, od których zależy wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy. Zgodnie z nim, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przewiduje zatem dwie odrębne sytuacje, kiedy jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie: po pierwsze - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne bądź - po drugie - teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (stosownie do art. 88 ust. 1 u.p.z.p.). Druga z tych sytuacji oznacza, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu była wymagana i została uzyskana w stosunku do konkretnego terenu przy sporządzaniu planu miejscowego, który utracił moc na podstawie ww. przepisu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Taki teren nie wymaga uzyskania kolejnej zgody, pod warunkiem jednak przeznaczenia go zgodnie z celem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który z mocy art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą. W przedmiotowej sprawie w ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] o pow. 0.2272 ha sklasyfikowana jest jako grunty orne kl. RIIIb o pow. 0.1272 ha i tereny mieszkaniowe B o pow. 0.1000 ha. Jak wynika z analizy zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy, działka nr [...] w planie ogólnym gminy J. (który utracił ważność z mocy prawa) położona była w granicach terenu oznaczonego symbolem F23MN - tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności, który objęty był zgodą Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej [...] z [...].09.1985 r. Wskazać jednak trzeba, że zgoda dotyczyła zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze ze wskazaniem funkcji mieszkaniowej. Planowana inwestycja dotyczy natomiast budowy budynku w zabudowie handlowo-usługowej. Okoliczność ta stanowiła główne zagadnienie w niniejszej sprawie, ponieważ organy wskazywały, że taka sytuacja wyklucza możliwość uzgodnienia projektowanego przez skarżącą zamierzenia. Sąd w pełni podziela w tym zakresie stanowisko organów. Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z 20.10.2017 r., II OSK 261/16, LEX nr 2404341, prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wymaga zwrócenia uwagi na cel, na który zmiana przeznaczenia w uchylonym planie nastąpiła. Za dopuszczalne należy uznać bowiem ustalenie warunków zabudowy dla terenu rolnego, dla inwestycji niezgodnej z przeznaczeniem rolnym, jeżeli inwestycja ta mieści się w zakresie celu, na który nastąpiło odrolnienie w planie, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Powoduje to, że wykorzystanie terenu na inny cel oznacza, iż teren ma status terenu, który przestał być "objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc (...)" w rozumieniu przyjętym przez art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.. Wynika to z uzupełnienia wyniku wykładni językowej przepisu o wynik wykładni celowościowej, która każe złagodzenie skutku utraty mocy obowiązującej przez stare plany miejscowe w adekwatny sposób zharmonizować z potrzebą zapewnienia gruntom rolnym i leśnym odpowiedniej ochrony przed dowolną zmianą ich przeznaczenia. Ponadto, należało się również odnieść do treści uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 29.11.2010 r., II OPS 1/10, w którym wskazano, że teren nie wymaga "nowej" zgody pod warunkiem przeznaczenia terenu zgodnie z celem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który z mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą, przywoływany w kolejnych orzeczeniach NSA (por. np. wyrok NSA z 3.02.2015 r., sygn. II OSK 1061/13). Dodatkowo zauważyć trzeba, że potrzeba posłużenia się przy wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. zarówno wykładnią językową, jak i celowościową zaakcentowana została w opracowaniu komentarzowym autorstwa Z. Niewiadomskiego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2005, s. 508 i n.). Stanowisko to znalazło również aprobatę w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (vide np. wyrok WSA w Warszawie z 16.04.2019 r., IV SA/Wa 468/19, LEX nr 2689556). Przekładając powyższe rozważania na stan niniejszej sprawy wskazać trzeba, że zabudowa handlowo-usługowa nie mieści się w zakresie celu funkcji mieszkaniowej, o ile lokalny prawodawca tego nie wskaże wprost. Jeżeli zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał na wskazanym terenie tylko funkcję mieszkaniową, to nie można wywodzić, że można na nim budować budynki w zabudowie handlowo-usługowej. Za dopuszczalne należy uznać bowiem, jak wskazano wyżej, ustalenie warunków zabudowy dla terenu rolnego, dla inwestycji niezgodnej z przeznaczeniem rolnym, jedynie jeżeli inwestycja ta mieści się w zakresie celu, na który nastąpiło odrolnienie w planie, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca zarzucił również naruszenie art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l.. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 2a cyt. ustawy, nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. W ocenie organów rozpoznających niniejszą sprawę, nie zostały spełnione wszystkie warunki określone w cyt. przepisie, a podkreślić trzeba, że wymaga on łącznego spełnienia wszystkich warunków. Jak wskazały organy, w przedmiotowej sprawie grunty rolne klasy RIIIb nie leżą odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W sprawie niniejszej jedynie część działki leży w wymaganej odległości od najbliższej drogi publicznej. Pozostała część działki leży w większej odległości niż 50 m od drogi publicznej, co wynika z załączników graficznych do decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Na tym etapie nie rozstrzyga się więc, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze. Tym samym określenie "teren" nie może być rozumiane jako część działki, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zagospodarowana, ponieważ ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem, jako całości, a nie jej części. Jak wskazał NSA w wyroku z 27.03.2019 r., II OSK 1205/17), przez teren, o którym mowa w art. 59 ust. 1, a także art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek inwestycyjnych. Na konieczność takowej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje również § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem w przepisie tym prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki gruntu jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, że jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek inwestycyjnych. Reasumując, ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki jako całości, a nie tylko tej części, która będzie faktycznie zabudowana w wyniku realizacji inwestycji. Na etapie wydawania decyzji nie rozstrzyga się, która część działki zostanie przeznaczona faktycznie pod zabudowę. Terenem inwestycji jest teren całej działki, a nie tylko jej część. Wobec powyższego stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej teren całej działki powinien znajdować się w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej, aby możliwe było uznanie za spełniony warunku zawartego w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.. W konsekwencji, brak łącznego spełnienia warunków z art. 7 ust. 2a pkt 1-4 u.o.g.r.l. oznacza, że teren inwestycji wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi co do przeznaczenia na cele nierolnicze, a to powoduje, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi były niezasadne, w związku z czym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.