II OSK 1205/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W.i T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 631/16 w sprawie ze skargi J. W.i T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] sierpnia 2016 r. nr [..] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 631/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, orzekając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę J.W. i T.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..]z dnia [..] sierpnia 2016 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy K. przez Kierownika Referatu Zagospodarowania Przestrzennego i Geodezji, z dnia [..] marca 2015 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [..] położonej w obrębie [..], gm. K. Organ odwoławczy stwierdził, że J. i T. W. w dniu 26 września 2014 r. złożyli do Wójta Gminy K. wniosek o ustalenie warunków zabudowy działki nr [..] położonej w obr. [..], gm. K., dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej (budynek drewniany o wymiarach 7,5 x 9,5 m, pow. zabudowy 53,0 m2, obiekt nietrwale związany z gruntem). W piśmie z dnia 15 października 2014 r. skarżący wyjaśnili, że działka ma ok. 2001 m2, i stanowi "grunt rolny z czego ok. 75% to teren leśny". Budynek znajduje się na skraju terenu leśnego i nie wymaga wycięcia drzew. Organ pierwszej instancji zwrócił się do Starostwa Powiatowego w P. i do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o ustalenie, czy zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę dla działek wskazanych w załączniku graficznym oraz czy przeprowadzono legalizacje i wydano decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., poz. 1623 ze zm. - dalej Pr. bud.) dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub budynków rekreacji indywidualnej. PINB w Powiecie P. wyjaśnił, że na terenach działek uwidocznionych na załączonej mapie, tj. w obszarze analizowanym wokół działki nr [..], nie zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę, ani nie przyjęto nowych zgłoszeń zamiaru budowy jakichkolwiek obiektów. Kolegium podzieliło pogląd organu pierwszej instancji i autorki analizy urbanistycznej, że zabudowa istniejąca na działkach nr [..] nie może stanowić wzoru dla ustalenia parametrów nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem z uwagi na znaczną odległość tych działek i ich oddzielenie od działki nr [..] pasem lasu o szerokości 200 m. Działki nr [..] to teren, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, oddzielony od działki [..] pasem lasu stanowiącym naturalną granicę terenu objętego planem. Przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem. Natomiast jako zasadniczą dla odmowy ustalenia warunków zabudowy organ odwoławczy uznał okoliczność, że obszar działki objętej wnioskiem obejmuje grunty leśne. Organ nie zgodził się ze skarżącymi, że skoro zamierzają zalegalizować już wybudowany dom na części działki, gdzie nie ma lasu, to nie jest wymagana zmiana przeznaczenia gruntu na cele nieleśne. Przedmiotem sprawy jest ustalenie warunków zabudowy - z wniosku stron z dnia 23 września 2014 r. - dla całej działki [..], a nie tylko jej części. Następnie SKO przytoczyło treść art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wywodząc, że zmiana przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny na działce objętej wnioskiem może nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Uznał organ w konsekwencji, że nie został spełniony warunek zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi - przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji nie było możliwe z uwagi na niespełnienie łącznie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 u.p.z.p. Rozpoznając skargę od tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że sporządzona analiza architektoniczno-urbanistyczna obejmuje działki, na których według niekwestionowanych ustaleń organów brak jest (również legalnej) zabudowy, która mogłaby wyznaczać parametry zabudowy na działce nr [..]. Obszar analizowany wyznaczono według kryterium 3-krotnej szerokości frontu działki (69 m), a zatem w odległości 207 m. Jednakże dla potrzeb analizy przyjęto w całości działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym, nawet jeśli granica 207 m działki te przecina. Wyjaśniono przy tym w analizie, że dla czytelności zasady ustalenia obszaru analizowanego, w części graficznej analizy wrysowano granice terenu w odległości 207 m od granic działki nr [..]. Stąd też w obszarze analizowanym znalazły się zabudowane działki dostępne z tej samej drogi publicznej (drogi powiatowej nr [..]), o numerach [..], położone w obrębie geodezyjnym [..], co do których organ analizował możliwy wpływ ich zabudowy na ustalenie parametrów zabudowy dla działki nr [..]. Pozostaje bezsporne, że wymienione działki posiadają zabudowę legalną, przy czym objęte są ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi D. obręb Ż. sektor B (uchwała nr XXXIV/324/2005 Rady Gminy K.z dnia 28 czerwca 2004 r., Dz. Urz. Woj. Pom. nr 90 z dnia 26 września 2005 r., poz. 1855). Według ustaleń organów obie te działki znajdują się w innym obrębie geodezyjnym (Ż.), niż działka nr [..] (obr. K.), nadto od działki nr [..] oddziela je pas lasu o szerokości 200 m, stanowiący naturalną granicę terenu zabudowy objętego planem miejscowym dla wsi D. Jak wynika z części tekstowej analizy budynki wybudowane na działkach nr [..] (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i letniskowa) nie tworzą układu urbanistycznego, na podstawie którego możliwe byłoby określenie linii zabudowy i innych parametrów zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Zdaniem Sądu organy nie naruszyły przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przyjmując na podstawie analizy, że działki położone w innym obrębie geodezyjnym wsi D., przedzielone od działki nr [..] dwustumetrową linią lasu, będącego naturalną granicą obszaru objętego planem, nie stanowią wzorca urbanistycznego ani kontynuacji zabudowy dla działki inwestowanej. Z tych względów nietrafne były w ocenie Sądu I instancji zarzuty skargi sprowadzające się do twierdzenia, że zabudowa na działkach nr [..] obr. Ż. powinna stanowić wzorzec dla kontynuacji linii zabudowy i innych parametrów dla wnioskowanej zabudowy. Obrazuje ten stan załącznik graficzny do analizy, gdzie usytuowanie działek nr [..] (w części północno wschodniej obszaru analizowanego), mimo tego, że dostępnych z tej samej drogi publicznej, wprost przemawia za brakiem możliwości ustalenia linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Inny sposób wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy (§ 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) musiałby wynikać wyłącznie z analizy ustalającej ten parametr tylko dla wnioskowanego obiektu, bez zachowania zasady kontynuacji. Zatem, jeżeli autor analizy powołuje się na względy urbanistyczne, które wyłączają zabudowę istniejącą na wspomnianych działkach jako możliwą dla ustalenia wskaźników i parametrów dla zabudowy objętej wnioskiem, to jest to uzasadnienie analizy przemawiające za trafnością oceny organów co do braku zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak wynika z akt sprawy, w tym z informacji z rejestru gruntów, działka nr [..] obejmuje łąki oznaczone Ł VI, o pow. 787 m2 i lasy oznaczone Ls IV, o pow. 1214 m2, łączna pow. 2001 m2. Teren ten nie był przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ jak wynika z informacji z rejestru gruntów dotyczącej działki nr [..] nie obejmuje ona gruntów klasy I-III, problem przeznaczenia tej działki na cele nierolnicze nie został wyeksponowany. Nie ma zatem znaczenia w niniejszej sprawie powoływanie się przez stronę skarżącą na wydane w poprzednim stanie prawnym postanowienie uzgadniające Starosty P. z 2007 r., jako organu właściwego dla ochrony gruntów rolnych. Również bez znaczenia pozostaje przywołane przez stronę uzgodnienie dokonane przez Wojewodę [.] z 2007 r. jako organ ochrony przyrody. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości klasyfikacja działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jako obejmującej część gruntu oznaczoną Ls, organy trafnie przyjęły, że zmiana przeznaczenia tej działki wymagająca ustalenia warunków zabudowy determinowała obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, możliwej wyłącznie przy sporządzaniu planu miejscowego, skoro według prawidłowych ustaleń, przy procedowaniu planu, który utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. nieprzewidziano przeznaczenia tej działki na cele nierolnicze i nieleśne. Niemożliwe było wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, kiedy planowane zagospodarowanie terenu byłoby sprzeczne z jego aktualnym przeznaczeniem jako gruntu leśnego. W ocenie Sądu trafnie organy procedujące w niniejszej sprawie przyjęły jako teren inwestycji cały obszar działki nr [..], wskazując przede wszystkim na treść wniosku złożonego przez inwestorów. Wniosek, jak wynika z akt, obejmuje działkę nr [..]. Wprawdzie na załączniku graficznym do wniosku przedstawiono lokalizację istniejącej zabudowy na części działki oznaczonej jako Łs IV, ale wynika to z faktu, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy legalizacji zabudowy istniejącej, o czym wprost świadczy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie P. z dnia [..]kwietnia 2014 r. W postanowieniu tym nałożono na inwestorów - małżonków W., obowiązek przedstawienia szeregu dokumentów, w tym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego obiektu budowlanego, w postępowaniu toczącym się w trybie legalizacyjnym, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 24, poz. 1623 ze zm.). Nawet gdyby zamiar ubiegania się o warunki zabudowy dla części działki niebędącej obszarem lasu, został wyraźnie sprecyzowany na etapie odwołania, nie miałoby to znaczenia, gdyż Sąd I instancji zaaprobował stanowisko SKO, że teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie może być ograniczony tylko do części działki. Deklarowana przez wnioskodawców wola zachowania leśnego charakteru pozostałej, co wymaga podkreślenia - znacznej części działki, nie ma znaczenia prawnego. Rygoryzm wprowadzonej zasady zmiany przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne wyłącznie w planie miejscowym oznacza, że nie ma znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy to, że inwestowana działka tylko w części obejmuje grunty leśne. Zdaniem Sądu, zmiana zagospodarowania terenu i przeznaczenie go na cele budowlane obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię, która ma być faktycznie zajęta pod lokalizowaną inwestycję, bądź też dotyczy zabudowy już istniejącej, w celu jej legalizacji. WSA w Gdańsku podzielił takie stanowisko judykatury, według którego "terenem", o którym mowa w art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778, dalej u.p.z.p.), jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a więc obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja inwestycji. Usytuowanie planowanej, czy legalizowanej zabudowy na działce, która stanowi chroniony użytek leśny oznacza przeznaczenie działki na cele nieleśne. Takie działanie stosownie do treści art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymaga zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu izby rolniczej, co jest możliwe jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie zmienia oceny tego, że terenem inwestycji jest cała działka okoliczność, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie – dotyczącej legalizacji zabudowy istniejącej i już usytuowanej na tej części działki, która nie stanowi gruntów podlegających ochronie na podstawie w/w ustawy. Analiza pozostałych przepisów art. 61 u.p.z.p. posługujących się pojęciem "terenu" (zob. art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 5 i 6, a także art. 63) nie pozwala na przyjęcie, że terenem tym może być część działki, oznaczona przez wnioskodawcę dla lokalizacji inwestycji. Także z treści art. 52 ust. 2 u.p.z.p., stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, nie można wyprowadzić tezy, że wniosek inwestora, który musi określać granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy zasadniczej o właściwej skali, obejmujący "teren, którego wniosek dotyczy", może być ograniczony tylko do części działki. Rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydane na podstawie delegacji z art. 61 ust. 6 u.p.z.p., w którym określając sposób wyznaczenia obszaru analizowanego (§ 3 tego rozporządzenia) ustawodawca wprost posługuje się pojęciem "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wnieśli J.i T. W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 u.p.z.p. polegające na błędnej wykładni tego przepisu poprzez przyjęcie, że pojęcie "terenu" jest tożsame z działką ewidencyjną (bądź kilkoma działkami), które to rozumowanie nie znajduje podstaw w oparciu o u.p.z.p., 2) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu poprzez przyjęcie za organami obu instancji, że zasadnym było wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób oderwany od zastanych cech zabudowy i zagospodarowania terenu w miejscowości D. tj. zabudowy ekstensywnej, w konsekwencji zaś zaniechano wyznaczenia linii zabudowy stosownie do dyspozycji § 4 ust. 4 rozporządzenia, 3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na dokonaniu błędnej wykładni tego przepisu, w sposób niezgodny z jego celem, tj. zapewnieniu, aby budowa objęta wnioskiem odpowiadała charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej - w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, że zabudowa istniejąca na działkach [..] obr. Ż. nie może stanowić wzorca dla kontynuacji linii zabudowy i innych parametrów, 4) art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu w sytuacji, w której dla rozpatrzenia wniosku nie była konieczna zmiana przeznaczenia gruntu z leśnego na nieleśny, gdyż wniosek skarżących odnosił się wyłącznie do niezalesionej części działki, II. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu podstawy prawej dla rozumowania, w oparciu o które została wysnuta konstatacja jakoby ustalenie warunków zabudowy mogło odnosić się wyłącznie do działki objętej wnioskiem jako całość (bądź kilka działek), a nie li tylko do części dotyczącej inwestycji skarżących, co ma szczególne znaczenie w sytuacji, w której skarżący w sposób jednoznaczny podali we wniosku obszar zabudowy jako ograniczony do terenu niezalesionego, tj. gruntów leśnych kat. Łs VI, które nie zostały wyłączone spod zabudowy, 2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. polegające na stwierdzeniu, że organy nie naruszyły przepisów z zakresu gromadzenia dowodów w sferze ustalania granic obszaru analizowanego, podczas gdy ustalony wzorzec urbanistyczny nie koreluje z zastaną zabudową w miejscowości D., w oparciu o którą można było ustalić warunki zabudowy - co też odpowiadałoby specyfice ekstensywnej zabudowy tej miejscowości/ Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 7, 77, 80 K.p.a. nie okazał się zasadny. Należy wskazać, że prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej art. 174 pkt 2 P.p.s.a., uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z konkretnymi przepisami postępowania dowodowego, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Wbrew ocenie skarżących, w sprawie nie doszło do naruszenia w/w przepisów proceduralnych, a organy orzekające w sprawie prawidłowo zgromadziły, a następnie oceniły materiał dowodowy sprawy. Również Sąd I instancji poddał ocenie sposób ustalenia w sprawie stanu faktycznego i zasadnie go nie zakwestionował. W sprawie nie doszło do nieprawidłowości w ustaleniach granic obszaru analizowanego, ani błędnej interpretacji zasady kontynuacji funkcji dla działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym. W ocenie skarżących, nieprawidłowości wynikają z nieuwzględnienia dla kontynuacji funkcji zabudowy ekstensywnej działek objętych planem miejscowym. Zdaniem skarżących, na tych działkach znajduje się legalna zabudowa, która może stanowić wzorzec urbanistyczny dla ustalenia kontynuacji zabudowy dla działki objętej wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Należy podkreślić, że pogląd skarżących odbiega od ustaleń wynikających z analizy urbanistycznej, w której wyraźnie wskazano, że na terenie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej jest zlokalizowana legalna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i letniskowa na działkach [..] położonych w obrębie [..], niemniej jednak nie tworzy układu urbanistycznego, na podstawie którego byłoby możliwe określenie linii zabudowy i innych parametrów zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Wybudowane na tych działkach budynki są oddzielone od terenu objętego wnioskiem pasmem lasu o szerokości 200 m, stanowiącym naturalną barierę widokową i naturalną granicę terenu zabudowy objętej planem miejscowym. Dobrze obrazuje to załącznik graficzny do analizy, z którego wynika usytuowanie działek [..]. Wniosków tych nie podważono w skardze kasacyjnej, powołując się wyłącznie na "wykładnię systemową", nie wskazując jednak wykładnia jakich to przepisów uzasadniałaby przyjęcie wniosków przeciwnych do wniosków analizy. Również ustalenia organów administracji odpowiadają wnioskom analizy i potwierdzają, że zabudowa na w/w działkach nie stanowi "dobrego sąsiedztwa" dla działki nr [..]. Z kolei w sąsiedztwie działki występuje nieliczna zabudowa letniskowa będąca jednakże samowolą budowlaną. Zabudowa zrealizowana niezgodnie z przepisami prawa nie może zaś stanowić punktu odniesienia dla ustalenia kontynuacji funkcji dla działki objętej wnioskiem. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, obszaru analizowanego nie wyznaczono w oderwaniu od zastanych cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowiska tego nie może uzasadniać wyłącznie to, że skarżący nie podzielają wniosków analizy urbanistycznej i ustaleń organu, w tym co do granic obszaru analizowanego, skoro nie przedstawiają żadnej argumentacji, która tłumaczyłaby, dlaczego w istocie w sprawie powinno odstąpić się od podstawowego sposobu ustalania obszaru analizowanego dla warunków zabudowy. Obszar analizowany wyznaczono w odległości min 207 metrów od granic działki, nie mniej niż w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, bowiem analiza urbanistyczna nie wykazała podstaw od odstąpienia od stosowania § 3 rozporządzenia, a podstaw do odmiennego określenia obszaru analizowanego nie dostarcza również skarga kasacyjna. Wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 dopuszcza się, o ile wynika to z analizy urbanistycznej, o czym wyraźnie stanowi ten przepis, tymczasem w tej sprawie wnioski analizy wykluczą dopuszczalność stosowania tego odstępstwa. Również skarga kasacyjna nie dostarcza w tym zakresie żadnej argumentacji, która mogłaby podważać stanowisko specjalisty sporządzającego analizę. Tak jak zostało to podkreślone w przy analizie zarzutu naruszenia przepisów proceduralnych, zabudowa, o której wspominają skarżący, a która ich zdaniem powinna być uwzględniona w planie miejscowym, nie jest zabudową reprezentatywną dla określenia kontynuacji funkcji dla działki objętej wnioskiem ze względu na oddzielenie ich od terenu tej działki pasmem lasu stanowiącym naturalną granicę terenu zabudowy objętej planem. Dalej wskazać należy, iż niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 u.p.z.p. Za pomocą tych zarzutów, skarżący zmierzają do podważenia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń organów administracji publicznej oraz oceny Sądu I instancji, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości. Rzeczywiście dostrzegalne są w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżne poglądy w tym zakresie, niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie orzekającym podziela stanowisko zaprezentowane w tym zakresie przez Sąd Wojewódzki. Trafnie Sąd ten wskazał, że przyjęcie jako terenu inwestycji całego obszaru działki wynika z dwóch powodów. Po pierwsze, skłania do tego sam wniosek, skoro obejmuje działkę nr [..]. Niemniej jednak, nawet gdyby uwzględnić załączoną do wniosku informację o lokalizacji istniejącej zabudowy na części działki obejmującej użytki oznaczone jako ŁVI (a nie jak omyłkowo wskazał w uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd I instancji ŁsIV), oraz fakt, że wniosek dotyczył legalizacji zabudowy istniejącej, to nie zmienia to ogólnej konkluzji, że obowiązujące przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. dają podstawy do przyjęcia, że teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, nie może być ograniczony tylko do części działki. Przez teren, o którym mowa w art. 59 ust. 1, a także art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek inwestycyjnych. Na konieczność takowej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje również § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia, albowiem w przepisie tym prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki gruntu jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, że jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek inwestycyjnych. Odmienna interpretacja terminu "teren" i umożliwienie wydawania warunków zabudowy jedynie dla wskazywanego przez inwestora fragmentu działki ewidencyjnej prowadzić może do obejścia prawa. Przykładowo wskazać można, iż taka interpretacja tego pojęcia umożliwiałaby inwestorom niedopuszczalne z punktu widzenia ładu przestrzennego obchodzenie ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działki poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem obszarze jest już zabudowana. Przeciwko utożsamianiu pojęcia "terenu", o jakim mowa m.in. w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., z "terenem inwestycji" wzmiankowanym w art. 54 pkt 3 u.p.z.p. przemawia także jedna z podstawowych reguł wykładni językowej, tzw. zakaz wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym nie należy nadawać tego samego znaczenia. Nie wyklucza to oczywiście sytuacji, że w konkretnym przypadku oba pojęcia będą odnosić się do tego samego przedmiotu (tej samej części powierzchni ziemskiej) – np. wówczas gdy, linie rozgraniczającej teren inwestycji zostaną poprowadzone po granicach działki, dla której ustala się warunki zabudowy – tym niemniej nie można zakładać, że zakresy znaczeniowe tych pojęć w pełni się pokrywają. Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjny tłumaczy również, dlaczego niezasadny okazał się kluczowy w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Poprzez ustalenie warunków zabudowy dla części działki, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana, dojść może do obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 7 ust. 2 tej ustawy nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który nakazuje ustalić, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. "Terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacji danej inwestycji (por. wyroki NSA: z 10 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1826/06; z 10 sierpnia 2011 r., sygn. II OSK 1086/11; z 11 marca 2014 r., sygn. II OSK 2363/12; z 3 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1626/14; z 19 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1168/14; z 28 kwietnia .2016 r., sygn. II OSK 2066/14; a także wyroki WSA: w Szczecinie z 18 listopada 2009 r., II SA/Sz 976/09; w Łodzi z 31 sierpnia 2010 r., sygn. II SA/Łd 480/10; Warszawie z 7 grudnia 2012 r., sygn. IV SA/Wa 1877/12 i w Poznaniu z 18.10.2013 r., II SA/Po 701/13 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: CBOSA), obecnie bowiem działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Poza tym nie może ujść z pola widzenia fakt, że w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze (nieleśne) – jako wyjątek od tej zasady" (wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1442/11, CBOSA). Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne. Decyzja o warunkach zabudowy nie może zmienić przeznaczenia gruntu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości klasyfikacja działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jako obejmującej część gruntu oznaczoną Ls, trafnie Sąd przyjął, że zmiana przeznaczenia tej działki wymagająca ustalenia warunków zabudowy wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, możliwej wyłącznie przy sporządzaniu planu miejscowego, skoro według prawidłowych ustaleń, przy procedowaniu planu, który utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. nieprzewidziano przeznaczenia tej działki na cele nieleśne i nierolne. W konsekwencji również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie okazał się zasadny. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku czytelnie obrazuje, dlaczego Sąd Wojewódzki podzielił zaprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o konieczności ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem jako całości. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wszelkie kryteria określone tym przepisem i nadawało się do kontroli instancyjnej. Odnosząc się do uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazać nadto należy, iż nie znajdowała w sprawie zastosowania argumentacja, która legła u podstaw wydania powołanych w tymże uzasadnieniu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem zapadły one na gruncie odmiennych stanów faktycznych. W szczególności w żadnym z tych wyroków nie pojawiał się problem występowania na części działki objętej wnioskiem inwestora terenów objętych ochroną na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która to okoliczność stanowiła zasadniczą i główną przesłankę uniemożliwiającą ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania działki zgodnie z wnioskiem skarżących W szczególności wskazać należy, iż wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. II OSK 491/14 dotyczył specyficznej sytuacji, gdy część działki objęta była planem miejscowym, a część która miała podlegać zainwestowaniu leżała poza obszarem tego planu. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.